III SA/Kr 609/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek ( spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner SO del. Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skarg R. K. na uchwały Rady Gminy G. z dnia 27 marca 2012r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w G. z dnia 27 marca 2012r. nr [....] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę G. oraz granic ich obwodów skargi oddala wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 września 2013r. W dniu 27 marca 2012r. Rada Gminy G podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w G i nadania Zespołowi pierwszego statutu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 5c pkt 1 i art. 62 ust. 1 i ust. 5b w związku z art. 58 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały, z dniem 1 września 2012r. został utworzony Zespół Szkół w G, w skład którego weszła Szkoła Podstawowa w G oraz Publiczne Gimnazjum w G. W § 2 stwierdzono, że strukturę organizacyjną Zespołu Szkół w G określa statut, stanowiący załącznik do tej uchwały. Zgodnie zaś z § 6 tej uchwały, weszła ona w życie po upływnie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż za utworzeniem zespołu szkół przemawiają względy demograficzne, gdyż z analizy demograficznej obwodu obu szkół wynika, że liczba uczniów maleje, przyczyniając się do zmniejszenia liczby oddziałów w gimnazjum. Poza tym połączenie szkół przyczyni się do racjonalizacji wydatków ponoszonych na utrzymanie obu placówek, poprzez obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami, które działać będą pod kierownictwem jednego dyrektora, obniżenie kosztów utrzymania pracowników obsługi i ogólnych kosztów utrzymania budynku gimnazjum. Zdaniem Rady, argumentami przemawiającymi za utworzeniem zespołu są także racje merytoryczne: efektywniejsze wykorzystanie bazy lokalowej i dydaktycznej, tj. świetlicy, biblioteki, sali gimnastycznej, klaso-pracowni, stołówki, pracowni komputerowej; racjonalne zatrudnienie i wykorzystanie kadry pedagogicznej i pracowników obsługi; integracja grona pedagogicznego obu szkół; wzmocnienie roli wychowawczej szkoły i podniesienie efektów dydaktycznych. Rada uznała, iż przyjęcie gimnazjalistów nie spowoduje dwuzmianowości, obniżenia komfortu i jakości nauczania, wydłużenia dowozu, wydłużenia czasu pobytu w szkole. Z kolei nauczyciele zatrudnieni w gimnazjum będą nadal zatrudnieni w zespole. W tym samym dniu Rada Gminy G podjęła również uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę G oraz granic ich obwodów. Uchwała została podjęta na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż konieczność ustalenia nowego planu sieci oraz granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę G zachodzi w związku z podjętą uchwałą Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w B i uchwałą Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w G, co związane jest ze zmianą siedziby Publicznego Gimnazjum. W dniu 18 kwietnia 2012r. (data prezentaty organu) do Urzędu Gminy w G wpłynęło pismo R. K. z dnia 13 kwietnia 2012r., w którym wezwał on Radę Gminy G do uchylenia powyższych uchwał z dnia 27 marca 2012r. Nr [...] i Nr [...] jako sprzecznych z prawem, a w szczególności z przepisami art. 58, 59 i 62 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2571 z późn. zm.). Rada Gminy G nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 21 czerwca 2012r. R. K. wniósł skargi na uchwały Rady Gminy G z dnia 27 marca 2012r. Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w G i nadania Zespołowi pierwszego statutu oraz Nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę G oraz granic ich obwodów, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Skarżący podniósł, iż jego interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał wynika z art. 70 Konstytucji RP w związku z art. 15 ustawy o systemie oświaty. Wyjaśnił, iż jest ojcem dziecka, które uczęszcza do II klasy Gimnazjum w W, zaś w razie utworzenia zespołu szkół będzie uczęszczało do Gimnazjum w G. Uchwale Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w G skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego, uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Nie należy też do innych kategorii aktów prawnych, które zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z powyższym skarżący uważa, iż skoro uchwała nie podlega ogłoszeniu w w/w publikatorze, to określenie terminu jej wejścia w życie w odniesieniu do daty publikacji musi skutkować nieważnością nie tylko tego przepisu uchwały, który zawiera to zastrzeżenie, ale uchwały w całości. Uchwale Nr [...] skarżący zarzucił również naruszenie art. 62 ust. 3 w związku z art. 58 ustawy o systemie oświaty, poprzez niezachowanie jednorocznego terminu do utworzenia zespołu szkół. Skarżący podniósł, iż mimo, że przepisy w tej materii są niejednoznaczne, to sądy administracyjne stoją na stanowisku, że utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego wyprzedzenia. Skarżący uważa zatem, iż skoro rada chciała utworzyć zespół szkół z dniem 1 września 2012r., to powinna była podjąć uchwałę w tym zakresie przed dniem 1 września 2011r. Tymczasem termin ten nie został zachowany nawet przy podejmowaniu uchwały intencyjnej o zamiarze utworzenia zespołu szkół. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył treść wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Natomiast obydwu zaskarżonym uchwałom skarżący zarzucił, że błędnie zastosowano w nich art. 62 ust. 1 w związku z art. 58 ustawy o systemie oświaty oraz że nie zastosowano w nich art. 59 ust. 1 tej ustawy. Skarżący uważa, że celem zaskarżonych uchwał była w istocie likwidacja gimnazjum w W (którego siedziba na mocy uchwały Rady Gminy G z dnia 23 stycznia 2012r. Nr [...] miała zostać przeniesiona z dniem 31 sierpnia 2012r. z W do G) ukryta pod pozorem przeniesienia siedziby. Skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonych uchwał podano, że propozycja utworzenia zespołu ma głównie uzasadnienie demograficzne. Zdaniem skarżącego, skoro chodziło o zmniejszającą się liczbę uczniów, to oczywistym jest, że w takiej sytuacji organ prowadzący likwiduje szkołę, gdyż jej utrzymywanie byłoby nieracjonalne. W ocenie skarżącego, przeniesienie siedziby szkoły, a następnie włączenie jej do zespołu, już na pierwszy rzut oka wskazuje, że celem było ominięcie rygorystycznych przepisów o likwidacji i niewywoływanie niepokojów społecznych. Skarżący uważa zatem, iż stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych uchwał, że nadrzędnym celem utworzenia zespołu jest dobro ucznia jest tylko pustym frazesem, gdyż żaden racjonalnie myślący człowiek, nie przyzna, że oddalenie siedziby szkoły od miejsca zamieszkania uczniów służy ich dobru. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, naruszona została cała procedura związana z likwidacją szkoły, a rodzice dzieci nie zostali poinformowani o zamiarze jej likwidacji, tylko wprowadzeni w błąd, że utworzony zostaje zespół szkół. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, poprzez brak konsultacji ze społecznością lokalną zamiaru przeniesienia siedziby gimnazjum i włączenia go do zespołu szkół. Skarżący uważa, że skoro rodzice – mieszkańcy Gminy zostali poinformowani o utworzeniu zespołu szkół, a nie o faktycznej likwidacji szkoły, to pozbawieni zostali prawa wyrażenia swojej opinii w tych kwestiach. W odpowiedzi na skargi Rada Gminy G wniosła o oddalenie skarg jako niezasadnych, ponieważ zaskarżone uchwały nie naruszają obowiązujących przepisów prawa krajowego i międzynarodowego. Rada Gminy stwierdziła, iż uchwała Nr [...] jest aktem prawa miejscowego, gdyż adresatami norm w niej ujętych nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia jednostki organizacyjnej, lecz również określona społeczność lokalna (rodzice i ich dzieci objęte obowiązkiem szkolnym oraz nauczyciele). Skoro więc uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, to podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnosząc się do zarzutu, że utworzenie zespołu szkół wymaga rocznego terminu wyprzedzenia, Rada Gminy stwierdziła, iż takie postępowanie ma miejsce w przypadku złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub prawną i w tym przypadku przedmiotowy wniosek winien być złożony nie później niż dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły tzn. przeprowadzenie pierwszego naboru i rozpoczęcie zajęć. Rada Gminy dodała, iż termin ten ma charakter porządkowy i może być za zgodą danego organu przedłużony. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że uchwała Nr [...] została wydana z istotnym naruszeniem prawa Rada Gminy wyjaśniła, iż w związku z podjętymi uchwałami Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w B i Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w G, co związane było ze zmianą siedziby Publicznego Gimnazjum, zaszła konieczność ustalenia nowego planu sieci oraz granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę G. Obowiązek taki został nałożony na Radę Gminy na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Na rozprawie w dniu 17 września 2013r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawy obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 609/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonych uchwał. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę sądową zaskarżonych w niniejszej sprawie uchwał Rady Gminy G zainicjowały skargi R. K. wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594, zwana dalej u.s.g.). Skargi te zostały przez Sąd uznane za dopuszczalne, gdyż zostały one wniesione z zachowaniem wymaganego ustawą trybu i po przywróceniu terminu do ich wniesienia (postanowienia WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2013r., III SA/Kr 1039/12 oraz III SA/Kr 1040/12), przez podmiot do tego legitymowany w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący trafnie bowiem wywodzi uprawnienie do wniesienia skarg w niniejszej sprawie z tego, że jest rodzicem ucznia uczęszczającego do Gimnazjum w W. Skarżący jest zatem podmiotem, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonymi uchwałami (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Dokonana przez Sąd merytoryczna ocena zasadności skarg doprowadziła do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem zaskarżone uchwały nie naruszają prawa. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie są dwie uchwały Rady Gminy G, obydwie podjęte w dniu 27 marca 2012r. Uchwała Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w G i nadania Zespołowi pierwszego statutu, została podjęta na podstawie art. 5c pkt 1 i art. 62 ust. 1 i ust. 5b w związku z art. 58 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z jej treścią, z dniem 1 września 2012r. został utworzony Zespół Szkół w G, w skład którego weszła Szkoła Podstawowa w G oraz Publiczne Gimnazjum w G. Dokonana przez Sąd merytoryczna ocena zgodności z prawem tej uchwały doprowadziła do wniosku, że została ona wydana zgodnie ze stanowiącymi jej podstawę prawną przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) stanowi kompleksową regulację dotyczącą tworzenia zespołu szkół oraz wszelkich transformacji jakim ten zespół może podlegać. Przepis ten normuje tworzenie zespołów szkół (ust.1), a także przewiduje zasady wyłączania z zespołu niektórych szkół, włączania do zespołu innych szkół i możliwość rozwiązania zespołu (ust.5). W ust. 1 przewidziano, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei ust. 3 tego artykułu przewiduje, że utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z powołanym art. 58 ustawy, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust.2). W kolejnych ustępach art. 62 postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5). Mając na względzie treść przytoczonego powyżej art. 62 ustawy o systemie oświaty, należy stwierdzić, że zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w sposób przewidziany w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Ten warunek został w niniejszej sprawie spełniony, albowiem uchwałą Nr [...] połączono w zespół szkołę podstawową i gimnazjum, a więc "szkoły różnych typów". Nietrafny jest zarzut skargi, że podejmując uchwałę o utworzeniu zespołu szkół Rada Gminy G naruszyła art. 62 ust. 3 w związku z art. 58 ustawy o systemie oświaty poprzez niezastosowanie rocznego wyprzedzenia do utworzenia zespołu szkół. Przepis art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotyczy jedynie szkół prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Wynika to wyraźnie z treści art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który odsyła do art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowiąc, że "Wniosek o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 3 (...)", natomiast w art. 58 ust. 3 uregulowano zasady uzyskiwania zezwolenia na założenie szkoły przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Przepis art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, konstytuujący obowiązek zachowania rocznego wyprzedzenia w złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na utworzenie szkoły, nie dotyczy szkół zakładanych i prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie. Nietrafny jest także zarzut skargi, że podejmując zaskarżone uchwały Rada Gminy G naruszyła art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie. Nietrafnie skarżący zarzuca, że celem zaskarżonych uchwał była likwidacja gimnazjum w W i że poprzez zaskarżone uchwały ominięte zostały wymogi procedury likwidacyjnej. Wbrew zarzutom skargi, gimnazjum nie zostało zlikwidowane, a gmina nie wyzbyła się ciążących na niej zadań oświatowych w zakresie prowadzenia tego gimnazjum. W wyniku podjęcia zaskarżonych uchwał doszło jedynie do zmiany siedziby gimnazjum, a następnie do połączenia go ze szkołą innego typu – szkołą podstawową w G. Takie działanie organu gminy jest jednak dopuszczalne w świetle ustawy o systemie oświaty i nie stanowi obejścia prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że zmiany siedziby szkoły dokonuje się poprzez uchwałę dotyczącą zmiany sieci szkół, podejmowaną na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2008r., I OSK 235/08 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2011r., I OSK 2121/10, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2013r., IV SA/Wr 666/12), a więc w sposób zastosowany przez Radę Gminy G w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać za prawidłowe podjęcie uchwały Nr [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę G oraz granic ich obwodów, której skutkiem była zmiana siedziby Gimnazjum w W. Nietrafny jest też zarzut, że §6 uchwały Nr [...], dotyczący jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uwzględniając treść przedmiotowej uchwały, tworzącej nową instytucję gminną w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i nadającą tej instytucji statut, będący integralną częścią uchwały, uznać należy, że zaskarżona uchwała jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego – aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, adresowanym również do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (rodziców i ich dzieci objętych obowiązkiem szkolnym). Treść stanowiącego załącznik do tej uchwały Statutu Zespołu Szkół w G ma charakter normatywny, abstrakcyjny i generalny, przez co może rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych podmiotów zewnętrznych wobec administracji (por. wymieniane w orzecznictwie elementy definiujące instytucje samorządowe, wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., II OSK 2058/09). Zaskarżona uchwała nadająca statut zespołowi szkół stanowi zatem akt prawa miejscowego, albowiem zawiera normy o charakterze ogólnym, zewnętrznym, gdyż ma bezpośredni wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu w zespół, ale także na prawa i obowiązki uczniów oraz ich rodziców lub opiekunów prawnych, zainteresowanych miejscem i sposobem realizowania obowiązku szkolnego (por. rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lipca 2011 r. oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2087/11; por. także wyrok NSA z dnia 20 marca 2009r., II OSK 1526/08). Taki charakter uchwały jest równoznaczny z obowiązkiem jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i ten wymóg został przez Radę Gminy G spełniony. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają także, że przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał spełnione zostały wymogi proceduralne zarówno samej procedury uchwałodawczej, jak i wynikające z przepisów szczególnych, dotyczące zaopiniowania przez kuratora oraz rady pedagogiczne. Nietrafny jest także zarzut skarżącego, że przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał doszło naruszenia art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez brak konsultacji ze społecznością lokalną zamiaru przeniesienia siedziby gimnazjum i włączenia go do zespołu szkół, albowiem obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał przepisy nie wprowadzały obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych poprzedzających podjęcie zaskarżonych uchwał. Należy zatem uznać, że zaskarżone w niniejszej sprawie uchwały, zarówno zmiana siedziby gimnazjum, dokonana uchwałą Rady Gminy G z dnia 27 marca 2012r. Nr [...], jak i uchwała z dnia 27 marca 2012r. Nr [...] o utworzeniu Zespołu Szkół w G i nadania zespołowi pierwszego Statutu, były zgodne z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargi oddalił. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.