IV SA/Po 532/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności tytułem zwrotu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi J. P. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. P. na podstawie art. 10 ust.7 pkt 2 i art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art.127 § 1 i 2 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu K. przez Powiatowy Urząd Pracy odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 28.06.2010r. K. P. zawarła z upoważnienia Starosty, z Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy w K., umowę nr [...], o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. W dniu 27.10.2011r. K. P. przedłożyła organowi zatrudnienia decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...].02.2010r. znak [...] w sprawie ustalenia dla niej od dnia 1.03.2010r. nowej wysokości renty. W związku z powyższym Starosta K. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia okresu pobierania renty przez K. P. Postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...].01.2012r. decyzji nr [...], w której orzeczono, iż na dzień rejestracji tj.13.03.2010r. odwołująca nie spełniała ustawowych przesłanek posiadania statusu osoby bezrobotnej z uwagi na fakt pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. W konsekwencji K. P. pismem z dnia 1.03.2012r. została wezwana do zwrotu w ciągu 30 dni przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi. W dniach 9.03.2012r. i 20.03.2012r. K. P. złożyła wnioski o umożliwienie jej spłaty przyznanej dotacji w ratach. W dniu [...].04.2012r. Starosta wydał decyzję nr [...], w której orzekł o rozłożeniu spłaty należności na 10 rat (9 w wysokości po [...] zł każda i 1 rata w wysokości [...] zł). Następnie w dniu 26.03.2012r. K.P. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o umorzenie kwoty przyznanej dotacji. We wniosku zaznaczyła, że zachodzą przesłanki z art.76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z uwagi na to, że nie posiada żadnego majątku, a jedynie rentę w wysokości [...] zł i dwoje dzieci na utrzymaniu. Decyzją z dnia [...].04.2012r. Starosta K., po przeprowadzeniu postępowania odmówił umorzenia kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami nienależnie pobranych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Wojewoda W. decyzją z dnia [...].07.2012r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, z uwagi na brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego sytuacji finansowej odwołującej. Następnie decyzją z dnia [...].10.2012r. Starosta K. ponownie odmówił umorzenia kwoty i od tej decyzji również odwołała się K. P. W wyniku rozpoznanego odwołania Wojewoda W. decyzją z [...].01.2013r. uchylił decyzję organu I instancji, podnosząc, iż organ ten badając sytuację finansową odwołującej nie wziął pod uwagę wszystkich ponoszonych przez nią wydatków, zabrakło też opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, nadto organ niewłaściwie wziął pod uwagę istnienie poręczycieli cywilnych K. P. Powiatowy Urząd Pracy zobowiązał K. P. do udokumentowania swojej sytuacji materialnej powołując treść przepisu art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy umożliwiającego Staroście odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty, albo umorzenia w całości jednorazowo przyznanych środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...].01.2013r. K. P. złożyła oświadczenie o stanie majątkowym, rachunki jakie zobowiązana jest pokrywać oraz dowody wydatków. W dniu [...].02.2013r. Powiatowa Rada Zatrudnienia w K. negatywnie oceniła wniosek co do umorzenia środków. W związku z czym zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ponownie odmówiono umorzenia nienależnie pobranych środków. Organ odwoławczy powołując treść przepisu art.76 ust.7 cytowanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że samo spełnienie przesłanek określonych w tym artykule nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 – 4 ustępu 7 art.76 powoduje, że starosta ‘może" umorzyć należności, a nie, że musi je umorzyć. Mamy tu do czynienia z decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ podkreślił, iż decyzja Starosty K. była dwukrotnie uchylana w niniejszej sprawie z powodu braku dokładnego wyjaśnienia sytuacji finansowej i materialnej odwołującej. PUP w K. wnikliwie zbadał w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy sytuację finansową, materialną i rodzinną K. P. i określił dochód przypadający na członka rodziny zainteresowanej, która dostarczyła rachunki i dowody potwierdzające stałe wydatki. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż zachodzą przesłanki z art.76 ust.7 cytowanej ustawy określające kryteria umorzenia należności i nie kwestionuje trudnej sytuacji finansowej odwołującej. Jednakże po uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia w K. organ I instancji miał uprawnienie, z którego prawidłowo skorzystał w ramach uznania administracyjnego do odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzje organów obu instancji wniosła K. P., opisując swoją trudną sytuację materialną wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga znajduje podstawy i zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm. – zwanej dalej jako ustawą) Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Stosownie zaś do treści art. 46 ust 3. ustawy osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. W myśl art. 46 ust.1 pkt 2 cytowanej ustawy Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej....Z analizy powołanych przepisów wynika, że Starosta wobec osoby, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, może stosować instrumenty prawne przewidziane art. 76 ust. 7 ustawy (odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć) o ile istnieje dla niej obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Ten obowiązek powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Powyższa regulacja oznacza, że organ może badać przesłanki określone enumeratywnie w pkt. 1-4 ust. 7 art. 76 ustawy istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia świadczenia jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanego jej świadczenia. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca w toku postępowania cały czas nie zgadzała się z twierdzeniami organu co do obowiązku zwrotu. Uszło bowiem uwadze organów, iż dopiero w dniu [...] czerwca 2013r.(a zatem po wydaniu decyzji przez organ II instancji) w sprawie [...] Sądu Rejonowego w K. zapadł wyrok w sprawie obowiązku zwrotu przez skarżącą i jej poręczycieli kwoty [...] zł z odsetkami. Wcześniej wydany nakaz zapłaty z dnia [...] września 2012r. sygn. akt [...] w postępowaniu upominawczym wobec złożenia sprzeciwu przez skarżącą utracił swoją moc, a sprawa została przekazana do postępowania zwykłego. Skoro więc skarżąca złożyła sprzeciw od nakazu zapłaty to oczywiste jest, że kwestionowała obowiązek zwrotu świadczenia. W sytuacji, gdy istnieje spór co do obowiązku zwrotu, brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o umorzenie, albowiem jak już wcześniej zostało podniesione, przewidziane w art. 76 ust. 7 ustawy instrumenty prawne mogą być stosowane, gdy dla strony istnieje obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń, którego strona nie kwestionuje. A zatem organy wydały swoją decyzję przedwcześnie, bez uprzedniego orzeczenia o obowiązku zwrotu świadczenia. Ponadto należy zauważyć, iż organy, a w szczególności organ II instancji nie uzasadnił należycie swojej decyzji, a powołał się jedynie na "uznanie administracyjne". Organy obu instancji stwierdziły, iż mimo wystąpienia przesłanki z art.76 ust.7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia..., nie są zobowiązane do umorzenia należności. Należy zauważyć, iż uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. Podkreśla się przy tym ,że w przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007r., I OSK 579/06). Choć ocena dotycząca tego, czy są spełnione wskazane wyżej kryteria, pozostawiona jest uznaniu starosty, to jednak trudno mówić o dowolności. Staroście przysługuje uprawnienie do odraczania, rozkładania na raty, umorzenia całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca jest osobą schorowaną, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, pobiera rentę. Jej mąż zarabia najniższą średnią krajową pensję, mają na utrzymaniu dwoje nieletnich dzieci. Organy rozpatrujące sprawę powinny także mieć na względzie, że art.76 ust.7 ustawy przewiduje nie tylko całkowite lecz i częściowe umorzenie zadłużenia. W każdym wypadku, stwierdzając, że brak jest podstaw do całkowitego umorzenia zobowiązania, rzeczą organów jest rozważenie zasadności umorzenia częściowego – adekwatnego do sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Ponadto wydaje się, że pojęcie "niezbędne środki utrzymania" użyte w art.76 ust.7 pkt 2 ustawy ma szerszy zakres niż ograniczenia egzekucji. Dlatego w ocenie Sądu organy rozpatrując wniosek skarżącej powinny przynajmniej w sposób przybliżony dokonać porównania wysokości całej należności z wartością majątku skarżącej, z którego można by zaspokoić dochodzoną należność, jej miesięcznymi dochodami i koniecznymi wydatkami, posiłkując się w razie potrzeby porównaniem poczynionych ustaleń z wnioskami płynącymi z treści przepisów dotyczących ograniczeń egzekucji unormowanych w art.829-839 K.p.c. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem nie wyjaśnił i nie wskazał okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na sytuację, w której skarżąca się znalazła, co czyni wydane rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesnym. Ponadto dopiero uzyskanie tytułu wykonawczego uprawnia do ściągnięcia należności i świadczy o obowiązku jej zwrotu. Do wydania tytułu wykonawczego właściwy jest sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie wykazuje naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 134, 135 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej ustanowionego w sprawie orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.)