II SA/Gd 529/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi O. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Gd 529/13 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 3 lutego 2012 r. nr [...], Marszałek Województwa uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo - gospodarczego i budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], położonej w B., gmina P. Powyższym postanowieniem pouczono stronę o przysługującym jej prawie wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Marszałka Województwa, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie to doręczono stronie postępowania O. R. w dniu 9 lutego 2012 r. W dniu 26 marca 2012 r. jej pełnomocnik adw. K. M. wniósł w zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 maja 2013 r. stwierdziło, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że O. R. ustanowiła w toczącej się z jej wniosku sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji profesjonalnego pełnomocnika. W toku prowadzonego przez Wójta Gminy P. postępowania pisma były doręczane pełnomocnikowi strony oraz stronie. Zaskarżonego postanowienia nie doręczono ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi lecz stronie, zatem doszło do naruszenia przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Skutkiem tego naruszenia było ograniczenia prawa strony do udziału w postępowaniu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie oznacza to jednak, że termin na złożenie zażalenia nie zaczął biegu, a postanowienie to nie może stać się ostateczne i w konsekwencji pełnomocnik strony może w każdym czasie, (choćby po kilku miesiącach, czy latach) wnieść skutecznie zażalenie na wydane postanowienie. Zdaniem organu, w sytuacji wielości stron postępowania, gdy jednej ze stron nie doręczono prawidłowo decyzji (postanowienia) przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania (zażalenia) upływa z dniem, w którym upływa termin do wniesienia środka zaskarżenia stronie, której najpóźniej doręczono decyzję (postanowienie). Organ wskazał, iż nie można przyjąć, że w sytuacji, gdy decyzji jednej ze stron nie doręczono w ogóle (bądź doręczono w sposób wadliwy) decyzja ta nie może stać się ostateczna. Przeciwnie, decyzja (postanowienie) stanie się ostateczna, natomiast strona, której prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone poprzez wadliwe doręczenie aktu administracyjnego może żądać wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy postanowienie stało się ostateczne pełnomocnik strony mógł, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, wnieść o wznowienie postępowania, czego pomimo wezwania zaniechał, utrzymując, że jego podanie ma charakter zażalenia. Pełnomocnik strony nie wniósł także o przywrócenie terminu powołując się na nieprawidłowości przy doręczeniu postanowienia. Organ wskazał, że wobec wątpliwości, jaki charakter miało pismo pełnomocnika strony z dnia 26 marca 2012 r. zatytułowane "zażalenie", wezwano pełnomocnika strony do wyjaśnienia treści pisma. W dniu 2 maja 2013 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony, w którym potwierdził, że pismo z dnia 26 marca 2012 r. ma charakter zażalenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, O. R. wniosła o jego uchylenie. Wskazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 2 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż mimo braku skutecznego doręczenia pełnomocnikowi strony postanowienia rozpoczął bieg siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia oraz naruszenie art. 134 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia określony w art. 141 § 2 k.p.a., nie rozpoczął biegu, a zatem również składanie wniosku o jego przywrócenie, co sugerował Marszałek Województwa, byłoby bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej postanowienie organu pierwszej instancji nie stało się ostateczne - bo nigdy nie zostało skutecznie doręczone - stąd właściwe było jego zaskarżenie w zwykłym, administracyjnym toku instancji. Skarżąca wskazała, że obciążanie strony błędem organu administracji publicznej i to w sytuacji gdy wnosząc zażalenie strona próbowała ten błąd sanować - jest nie do pogodzenia z gwarancyjną funkcją przepisu art. 40 § 2 k.p.a. W skardze na poparcie stanowiska skarżącej przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym orzeczenia stwierdzające, że doręczenie pisma stronie zamiast jej pełnomocnikowi jest bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżąca wnosiła zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa uzgadniające projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) i stanowi ono postanowienie, o jakim jest mowa w art. 106 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.), a w sprawach nieuregulowanych, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 40 § 2 k.p.a. przewiduje, iż jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Postanowienie organu uzgadniającego doręczono w niniejszej sprawie stronie postępowania zamiast jej pełnomocnikowi. Skarżącej doręczono postanowienie w dniu 9 lutego 2012 r. Pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie w dniu 26 marca 2012 r., a więc po upływie terminu 7-dniowego, liczonego od daty doręczenia postanowienia skarżącej. Sąd podziela stanowisko organu, że strona w takim przypadku nie powinna uzyskać prawa do zaskarżenia postanowienia w każdym czasie. Sytuację, w której postanowienie kończące postępowanie doręczono wadliwie stronie reprezentowanej przez adwokata zamiast jej pełnomocnikowi, z punktu widzenia przepisów k.p.a. oceniane jest jako przypadek doręczenia bezskutecznego lub doręczenia nieprawidłowego. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2005, str. 296, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1904/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1817/11 Lex nr 1298498) Niezależnie od oceny charakteru tego doręczenia w niniejszej sprawie, w obu przypadkach - zarówno doręczenia bezskutecznego jak i doręczenia dokonanego lecz nieprawidłowego, wniesioną skargę na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uznać należy za niezasadną. W przypadku doręczenia bezskutecznego, brak doręczenia postanowienia uzasadnia stwierdzenie, iż stronie przysługuje prawo złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, z momentem wydania decyzji ostatecznej, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu traci prawo do zaskarżenia decyzji, decyzja ta uzyskuje przymiot ostateczności, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. W wyroku z dnia 13 lipca 1997 r. sygn. akt IV SA 703/97 (Lex Nr 47299) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "odwołanie może wnieść strona w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji, w powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, i której organ nie doręczył decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ doręczył ją lub ogłosił wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Wskazuje się, że taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Takie same zasady odnieść należy do postępowania zażaleniowego. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie skarżąca była jedyną stroną postępowania przed organem uzgadniającym. W ocenie Sądu, z uwagi na charakter postanowienia, wydawanego w związku ze zwróceniem się o dokonanie uzgodnienia przez prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy, postanowienie to weszło do obrotu prawnego. Zostało ono bowiem skutecznie doręczone organowi prowadzącemu postępowanie główne. Fakt, iż organ ten nie jest stroną postępowania nie wyłącza skutku wejścia postanowienia do obrotu prawnego, bowiem organ ten jest podmiotem, z mocy przepisu prawa uprawnionym do otrzymania postanowienia. Nawet zatem w przypadku uznania, że doręczenie postanowienia skarżącej, jako jedynej stronie postępowania było bezskuteczne, wprowadzenie postanowienia do obrotu, winno skutkować uznaniem, że termin do wniesienia zażalenia biegł od daty wprowadzenia postanowienia do obrotu. Zaznaczyć także należy, że stwierdzenie przeciwne i uznanie zaskarżonego postanowienia za nieistniejące z uwagi na niedoręczenie go stronom postępowania, nie uzasadnia uznania, że zażalenie wniesiono w terminie, lecz powinno skutkować wydaniem przez organ postanowienia na podstawie tego samego przepisu - art. 134 k.p.a. - o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia od nieistniejącego postanowienia. Natomiast w przypadku uznania, że doręczenie postanowienia stronie zamiast jej pełnomocnikowi stanowi dokonanie doręczenia, jednak jest ono wadliwe, rozważyć należałoby możliwość złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Wniosek taki nie został jednak w niniejszej sprawie złożony. Podkreślić należy, że organ w niniejszej sprawie mając wątpliwości, co do charakteru żądania skarżącej, pouczał ją o przysługującym jej środku prawnym i żądał wyjaśnień co do charakteru złożonego pisma. Skarżąca pozostała jednak przy stanowisku, iż zażalenie wniesione zostało w terminie. Sąd uwzględnił, że zaniedbanie organu polegające na doręczeniu postanowienia stronie zamiast jej pełnomocnikowi nie wywoła w istocie żadnych skutków szkodliwych dla strony w zakresie jej uprawnień wynikających z prawa materialnego. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnienia dla stosowania przez organ rozpoznający wniosek o wydanie warunków zabudowy normy art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji zamiaru wydania przez ten organ decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy. Stanowisko zawarte w tym zakresie we wniesionym zażaleniu jest słuszne. Przepisy prawa winny być interpretowane zgodnie z ich celem. Art. 53 ust. 4 pkt 6 cytowanej ustawy stanowi, że decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Celem tego unormowania jest zapewnienie właściwej ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz urządzeń melioracji wodnych. Cel ten powinien być realizowany jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja może powstać, a więc gdy organ zamierza uwzględnić wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tylko w takim przypadku może bowiem zaistnieć stan zagrożenia gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, bądź urządzeń melioracyjnych. Uzgadnianie decyzji o odmowie warunków zabudowy jest zbędne, bowiem taka decyzja nie ingeruje w przedmiot ochrony organu uzgadniającego. Istnienie zaskarżonego postanowienia nie wywołuje w istocie żadnych negatywnych skutków dla skarżącej, skutki takie wywoła jedynie decyzja odmawiająca wydania warunków zabudowy. Brak jest podstaw do uznania, że to właśnie wydane postanowienie stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy, a jego uchylenie mogłoby w jakikolwiek sposób wpłynąć na los tej decyzji. Natomiast w przypadku ewentualnego ponownego rozpatrzenia sprawy, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zamierzając uwzględnić wniosek, będzie zobligowany przesłać ponownie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organowi uzgadniającemu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako niezasadną.