II GSK 1275/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sz. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 15/13 o odrzuceniu skargi T. Sz. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt VI SAB/Wa 15/13 odrzucił skargę T. Sz. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2011r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. działając na wniosek T. Sz. i powołując się na art. 34j ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o żegludze śródlądowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 857 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o żegludze śródlądowej" oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych (Dz. U. Nr 216, poz. 1423) dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI z dnia 5 listopada 2010r." powierzył T. Sz. "[...]" wykonywanie przeglądów technicznych statków. Wskazał, że zakres powierzenia określono w zawartej tego samego dnia umowie między nim a stroną i stwierdził, że powierzenie traci moc z dniem rozwiązania umowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2012r. Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. powołując się na art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej oraz § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010r. a także pkt 7.3. umowy z dnia [...] czerwca 2011r. wypowiedział T. Sz. umowę z dnia [...] czerwca 2011r. Pismem z dnia [...] czerwca 2012r. T. Sz. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. Pismem z dnia [...] czerwca 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że organ powierzył stronie wykonywanie przeglądów technicznych statków w drodze umowy, z której wynika, iż spory między stronami mają być rozwiązywane za pomocą negocjacji, a w przypadku braku rozwiązania sporu w ten sposób rozwiąże go sąd powszechny właściwy dla siedziby organu inspekcyjnego, nie natomiast organ administracji wyższego stopnia. Pismem z dnia [...] lipca 2012r. T. Sz. wezwał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie Minister stwierdził, że wydanie, zawieszenie i wypowiedzenie przez organ upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków nie następuje w trybie przewidzianym dla decyzji administracyjnych ani żadnym innym przewidzianym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.". T. Sz. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. z dnia [...] czerwca 2012r. wypowiadającej umowę o powierzeniu wykonywania przeglądów technicznych statków. Argumentował, że załatwianie spraw z zakresu upoważnienia, o którym mowa powinno następować w drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wskazał, że upoważnienie podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych jest formą dekoncentracji uprawnień organu w ramach jego ustawowych kompetencji. Upoważnienie nie ma cech aktu administracyjnego, zaś zakres powierzenia określiła umowa cywilna między stronami. Postanowieniem z dnia 27 marca 2013r. Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takim zakresie w jakim dopuszczalna jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. sądowa kontrola działania administracji publicznej. Ani ustawa o żegludze śródlądowej ani rozporządzenie MI z dnia 5 listopada 2010r. wydane na podstawie art. 34j ust. 5 tej ustawy nie określają formy prawnej w jakiej organ upoważnia podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków. Powołane przepisy nie regulują także kwestii zawieszania lub wypowiadania upoważnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy o powierzeniu podmiotowi wykonywania przeglądów technicznych statków, zawartej na podstawie art. 34 ustawy o żegludze śródlądowej, nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Taka umowa nie jest umową administracyjną tylko cywilnoprawną i dlatego jej wykonywanie podlega kontroli sądu powszechnego a nie administracyjnego. Upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków jest formą dekoncentracji uprawnień organu, nie ma ono cech aktu administracyjnego, nie stanowi ingerencji w sferę praw i wolności obywatelskich i w sposób władczy nie kształtuje indywidualnej sytuacji prawnej pomiotu. Brak zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o udzieleniu upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków, jego zawieszeniu lub wypowiedzeniu. Udzielenie jak i wypowiedzenie upoważnienia nie jest również innym aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej podmiotu i nie wywołuje wobec niego żadnych skutków prawnych. Sytuację prawną podmiotu kształtuje umowa cywilnoprawna. Skoro sytuacja prawna podmiotu, któremu udzielono upoważnienie została ukształtowana umową, to między stroną a organem nawiązał się stosunek zobowiązaniowy, a prawa i obowiązki stron kształtuje umowa, a nie informacje pochodzące od organu administracji. Brak działania organu dotyczy sprawy, w której organ nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego podlegającego kognicji sądu administracyjnego, a to zadecydowało o odrzuceniu skargi. II Skargę kasacyjną złożył T. Sz. Postanowienie zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, lub o uchylenie postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej w powiązaniu z § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na: I. przyjęciu, że upoważnienie podmiotów do dokonywania przeglądów statków jest "formą dekoncentracji uprawnień organu w ramach wykonywania jego ustawowych kompetencji" (s. 4 uzasadnienia postanowienia), II. przyjęciu, że powołane wyżej przepisy nie określają "formy prawnej w jakiej organ upoważnia podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków" (s. 3 uzasadnienia postanowienia), III. przyjęciu, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków nie jest decyzją administracyjną ani "innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (s. 4 uzasadnienia postanowienia); 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że udzielenie upoważnienia czy też wypowiedzenie wydanego upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków nie następuje w formie decyzji administracyjnej; 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi na bezczynność w sytuacji, gdy skarga powinna być rozpoznania merytorycznie. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Dyrektor Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. udzielając mu w dniu [...] czerwca 2011r. upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków wydał jednocześnie dwa dokumenty: dokument powierzenia i umowę określającą jego zakres. Działaniem takim uchylił się od załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Dokument upoważnienia jest jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem podjętym przez organ administracji publicznej. Jest on skierowany do indywidualnego adresata, którego prawa i obowiązki określa. Rozstrzyga indywidualną sprawę co do istoty. Jest więc decyzją administracyjną. Gdyby organ nie wydał upoważnienia, nie miałby podstawy do zawarcia umowy uszczegóławiającej jego zakres. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wykonywanie przeglądów technicznych statków nie jest czynnością z zakresu kompetencji i zadań administracji żeglugowej, zatem nie może być przekazane innym podmiotom jako zadanie z zakresu administracji. Przyznawanie zaś zewnętrznym podmiotom odnośnych uprawnień (upoważnień czy "powierzeń") jest czynnością materialnego prawa administracyjnego i powinno być załatwiane w trybie k.p.a. Ponadto umowa cywilnoprawna zawarta na podstawie powierzenia nie może go zmieniać ani określać zasad jego obowiązywania, zaś wszelkie czynności zmierzające do zmiany powierzenia (takie jak np. wypowiedzenie) jako decyzji muszą podlegać kontroli instancyjnej. Jeżeli uznać, że powierzenie jest decyzją administracyjną, to skarga na bezczynność była zasadna, a postanowienie o jej odrzuceniu błędne i jako naruszające prawo powinno zostać uchylone. Uzupełniając uzasadnienie podstaw kasacyjnych wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej oparte jest twierdzenie, że przeglądy techniczne statków należą do administracji żeglugowej, które w jego ocenie nie należą do zadań administracji. Wskazał, że wykonywanie przeglądów statków jest działalnością gospodarczą. Przywołał art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 672 ze zm.), z którego wynika zasada swobody działalności gospodarczej oraz określenie jej warunków przepisami prawa. Podkreślił, że umowa między podmiotem ubiegającym się o upoważnienie a organem administracji nie powinna mieć miejsca. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, bowiem orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, choć jego uzasadnienie wymaga znaczącej korekty. Zauważyć trzeba, że dwa pierwsze zarzuty kasacyjne są uzasadnione a wykładnia prawa zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest w znacznej mierze trafna, jednak nie uzasadnia poglądu o możliwości kontroli przez sąd administracyjny wypowiedzenia umowy zawartej między stronami, a na tym polega istota problemu w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sprawą charakteru rozstrzygnięcia o udzieleniu upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków zajmował się już w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2013r. w sprawie o sygn. akt II GSK 595/13, która dotyczyła skargi na bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zawieszeniu upoważnienia. Poglądy wyrażone w powyższym postanowieniu Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela. Rozpatrywane sprawy są jednak zupełnie różne, zatem rozstrzygnięcia sądowe nie mogą być tożsame. Na wstępie stwierdzić należy, że ustawa o żegludze śródlądowej przewiduje dwa zupełnie odmienne działania, których celem jest kontrola stanu technicznego statków. Są to: inspekcja techniczna statku i przegląd techniczny statku. Każde z tych działań podejmowane jest na podstawie innych przepisów prawa, przez inny podmiot i w innym celu. Niedostrzeżenie odrębności omawianych instytucji było powodem wadliwego działania organu i strony oraz częściowo błędnego uzasadnienia orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 9 ust. 2a pkt 2 ustawy o żegludze śródlądowej do właściwości (kompetencji) dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej należy przeprowadzanie inspekcji technicznej statków, zaś zgodnie z art. 9 ust. 2c ustawy dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej działają jako organ inspekcyjny. Zatem omawiana inspekcja techniczna statków należy do spraw z zakresu administracji rządowej, a organem właściwym do jej przeprowadzania jest dyrektor urzędu żeglugi śródlądowej. Z powołanych przepisów nie wynika kompetencja dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej do przeprowadzania przeglądów technicznych statków. Wydanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej wymaga przeprowadzenia inspekcji technicznej. Z art. 34b ust. 1 ustawy wynika, że zgodnie z określonymi wyżej kompetencjami, inspekcji technicznej dokonuje organ inspekcyjny. Art. 34d ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że organ inspekcyjny może powierzyć wykonywanie określonych czynności inspekcyjnych upoważnionym w tym celu podmiotom. Dochodzi tu do dopuszczonej przez ustawę dekoncentracji uprawnień organu administracji i przekazania ich innym podmiotom. Organ może powierzyć wybranym podmiotom wykonywanie czynności, które z mocy ustawy należą do kompetencji tego organu. W tej sytuacji jest możliwe i dopuszczalne zawarcie z upoważnionym podmiotem umowy o powierzeniu wykonywania czynności precyzującej wzajemne relacje między organem powierzającym wykonanie czynności inspekcji technicznej a wykonawcą tych czynności. Zupełnie odmienną sytuację reguluje art. 34j ustawy, który dotyczy warunków uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej lub uproszczonego świadectwa zdolności żeglugowej (a nie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej). Wymagania są tu odmienne. Ustawa o żegludze śródlądowej w art. 34j ust. 1 i ust. 4 stanowi, że warunkiem uzyskania "świadectwa zdolności żeglugowej" (lub uproszczonego świadectwa zdolności żeglugowej) jest poddanie statku przeglądowi technicznemu. Przegląd techniczny przeprowadza upoważniony podmiot (art. 34j ust. 1). Podmiot ten wydaje dokument z przeglądu technicznego, w którym stwierdza, czy statek spełnia wymagania bezpieczeństwa w zakresie budowy, stałych urządzeń, wyposażenia, właściwości manewrowych, ochrony wód, powietrza lub ochrony przed hałasem. Nie dochodzi tu jednak do cesji (dekoncentracji) uprawnień organu administracji, gdyż, jak wskazano wyżej przeprowadzanie przeglądów technicznych nie należy do kompetencji organu administracji, a z ustawy wynika wprost, że przegląd techniczny jest wykonywany przez upoważniony podmiot, a nie przez organ administracji. Zgodnie z art. 34j ust. 5 ustawy, minister do spraw transportu w drodze rozporządzenia określa sposób upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego i technicznego przy wykonywaniu powierzonych czynności oraz rodzaj i przeznaczenie statku. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury w § 21 rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010r. określił, że podmiot ubiegający się o upoważnienie składa do właściwego dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej wniosek o upoważnienie dołączając do niego: 1) wykaz kadry wykonującej przeglądy techniczne statków; 2) przepisy techniczne w zakresie, w jakim podmiot ubiega się o upoważnienie; 3) informację na temat procedur lub systemów jakości stosowanych do wykonania przeglądów technicznych statków; 4) odpis z Krajowego Rejestru Sądowego albo z innego rejestru właściwego dla formy organizacyjnej podmiotu ubiegającego się o upoważnienie; 5) numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile wnioskodawca taki posiada; 6) numer identyfikacji REGON, o ile wnioskodawca taki posiada. Z regulacji powyższej wynika, że podmiot, który chce nabyć uprawnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków (upoważnienie) musi wystąpić do organu administracji ze stosownym wnioskiem, a wniosek swój poprzeć właściwą dokumentacją potwierdzającą jego przygotowanie do wykonywania przeglądów. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 34j ust. 5 pkt 1 ustawy, dokumentacja ta jest przedstawiona organowi, aby mógł on sprawdzić i zdecydować, czy ubiegający się o upoważnienie zapewnia odpowiedni poziom merytoryczny i techniczny przy wykonywaniu powierzonych czynności. Posiadanie upoważnienia do wykonywania przeglądów technicznych statków uprawnia podmiot do dokonywania przeglądów. Bez udzielonego przez organ upoważnienia potwierdzającego spełnienie warunków organizacyjnych, merytorycznych i technicznych, podmiot nie może wykonywać przeglądów technicznych w rozumieniu ustawy i wydawać dokumentów z przeglądu technicznego, będących podstawą do wydania świadectwa zdolności żeglugowej. Natomiast posiadając upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków podmiot jest uprawniony do wykonywania czynności przeglądów i wydawania dokumentu z przeglądu technicznego. Stwierdzić trzeba, że uregulowania prawne dotyczące "Upoważnienia podmiotów do przeprowadzania przeglądów technicznych" są lakoniczne, a ani ustawa ani rozporządzenie nie określają formy w jakiej udzielane jest "upoważnienie" dające podmiotowi uprawnienie do wykonywania przeglądów technicznych. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998r., sygn. akt OPS 6/98, publik. ONSA z 1999r. nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986r. z. 9-10, poz. 176, s. 381). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998r., sygn. akt II SA 1329/97, publik. ONSA z 1998r. nr 4, poz. 137). Stanowisko to potwierdził w ostatnim czasie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 29 listopada 2011r., sygn. akt II GSK 1677/11 i z dnia 4 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 478/12 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt II GPS 1/12, publik. ONSAiWSA z 2012r. nr 4, poz. 62). Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków wydane przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej, które potwierdza kwalifikacje oraz przygotowanie podmiotu do wykonywania tych przeglądów nadaje mu uprawnienie do działania – ma charakter decyzji administracyjnej. Podmiot "ubiega się", "składa wniosek", a organ administracji w ramach jego kompetencji i "imperium" załatwia sprawę indywidualną i w formie decyzji "upoważnia" podmiot do wykonywania przeglądów technicznych statków. Upoważnienie to zawiera w sobie prawo do wystawiania dokumentów z przeglądu technicznego, które to dokumenty następnie będą podstawą do wydawania przez organ świadectw zdolności żeglugowej. Warunkiem wydania upoważnienia jest przedstawienie organowi prawidłowej dokumentacji określonej w rozporządzeniu. Brak natomiast podstaw prawnych do stawiania przez organ warunków dodatkowych. Kompetencje dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej do wydawania decyzji w omawianej materii wywodzą się z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy (nadzór nad bezpieczeństwem żeglugi śródlądowej) i art. 34j ust. 5 (delegacja dla ministra dotycząca określenia sposobu udzielania upoważnienia) oraz § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010r. Skoro upoważnienie do wykonywania przeglądów technicznych statków jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a. i wedle tych przepisów należy oceniać dopuszczalność cofnięcia lub zawieszenia przez organ upoważnienia oraz dopuszczalność żądania przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu upoważnienia. W sprawie niniejszej na skutek wadliwego działania organu administracji, który przypisał sobie kompetencje do przeprowadzania przeglądów technicznych statków oraz związane z tym uprawnienie do kształtowania obowiązków upoważnionego podmiotu ponad wymogi określone przepisami prawa oraz na skutek błędnego działania upoważnionego podmiotu, który do umowy przystąpił, doszło do zawarcia między organem a upoważnionym umowy z dnia [...] czerwca 2011r. Umowa ma charakter cywilnoprawny, a w świetle wywodów wyżej przedstawionych nie dotyczy sprecyzowania zakresu cesji uprawnień organu na podmiot upoważniony, bo do żadnej cesji oczywiście nie doszło. Nie wiadomo jaka jest podstawa prawna zawartej umowy i wynikających z niej daleko idących ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zaś wskazanie jako podstawy prawnej art. 34 ustawy w żaden sposób nie wyjaśnia tych kwestii, gdyż powołany przepis dotyczy prowadzenia rejestru wydanych wspólnotowych świadectw zdolności żeglugowej. Nie jest jednak rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena znajdującej się w aktach umowy cywilnoprawnej z dnia [...] czerwca 2011r. zawartej między Dyrektorem Urzędu Żeglugi Śródlądowej w K. a T. Sz., któremu organ administracji odrębnym aktem z tej samej daty "powierzył wykonywanie przeglądów technicznych statków". O ile dokument "powierzenia przeglądów technicznych statków" należy, jak to wyżej wskazano, uznać za decyzję administracyjną, to zawarta między stronami umowa z dnia [...] czerwca 2011r. taką decyzją nie jest, zatem wszelkie działania prawne związane z jej treścią i wykonaniem nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wypowiedzenie umowy zawarte w piśmie Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] czerwca 2012r. nie jest więc decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wypowiedzenia umowy strona nie mogła kwestionować w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem nie służyła jej skarga na bezczynność organu. Trafnie Sąd I instancji uznał, że skarga była niedopuszczalna i zasadnie została odrzucona. Na marginesie jedynie wskazać należy, że kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja z dnia [...] czerwca 2011r. o powierzeniu T. Sz. wykonywania przeglądów technicznych statków, zawierająca uregulowania nie wynikające ani z art. 34j ustawy o żegludze śródlądowej, ani z § 21 rozporządzenia MI z dnia 5 listopada 2010r., a także nieznane k.p.a. Jednak ta decyzja nie była przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2012r., który zapoczątkował sprawę niniejszą. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.