I GSK 107/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 981/13 w sprawie ze skargi K. T. Spółki z o.o. w R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 981/13, oddalił skargę K. T. Spółki z o.o. w R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego ustalił K. T. Spółce z o.o. w R. wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przez Agencję Rynku Rolnego w kwocie 18 473 zł oraz zobowiązał do zwrotu tej kwoty łącznie z odsetkami. W treści decyzji strona została pouczona o przysługującym jej – na podstawie art. 127 i 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) – prawie do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia oraz o treści art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.), a którego wynika, że termin do wniesienia odwołania uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem odwołanie wpłynie do Agencji Rynku Rolnego. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 19 listopada 2012 r. Odwołanie Spółki wpłynęło do organu w dniu 5 grudnia 2012 r. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego, który – zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą – upłynął w niniejszej sprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. Zdaniem organu, strona została prawidłowo pouczona o przysługującym jej prawie oraz trybie i terminie do wniesienia odwołania. Oddalając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego. WSA wskazał, że postępowania w zakresie administrowania obrotem towarami rolnymi prowadzi Agencja Rynku Rolnego, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702 ze zm., dalej: ustawa o ARR). Art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Art. 57 § 5 k.p.a. – zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego – nie został zatem wyłączony bezpośrednio, jednakże mając na uwadze treść art. 7 ustawy o ARR, należy uznać, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą – jako przepisy odrębne – wyłączają zastosowania art. 57 § 5 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 4 tej ustawy, z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58- 60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103. Sąd podkreślił, że zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych obecnie regulują przepisy prawa wspólnotowego określone w rozporządzeniu Komisji (WE) 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiającym wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. UE L 2009.186.1). Natomiast rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 określa wspólne szczegółowe zasady stosowania refundacji wywozowych do produktów rolnych. Zgodnie z tym rozporządzeniem pomoc wspólnotowa w postaci refundacji wywozowej do eksportu produktów rolnych do krajów trzecich jest udzielana jedynie na wniosek eksportera oraz uzależniona jest od spełnienia przez niego określonych warunków ustanowionych m.in. w art. 3, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 3, art. 16, art. 49 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie oznacza to jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Zdaniem Sądu I instancji, art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ma zastosowanie do wszystkich spraw dotyczących administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym także do odwołań od decyzji Prezesa ARR wydanych w tym zakresie. Odwołanie skarżącej dotyczyło decyzji Prezesa ARR z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, a więc niewątpliwie sprawy dotyczącej obrotu towarowego z zagranicą rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym – zdaniem WSA – przy jej rozstrzyganiu ma zastosowanie m.in. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w tym przepis art. 4 tej ustawy dotyczący m.in. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Poza sporem pozostaje, że skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 19 listopada 2012 r., zaś pismo stanowiące odwołanie zostało sporządzone i wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej dnia 3 grudnia 2012 r. Pismo to wpłynęło do ARR w dniu 5 grudnia 2012., a więc zgodnie z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wyłączającym stosowanie art. 57 § 5 k.p.a., miało to miejsce po upływie terminu do jego wniesienia wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.T. Spółka z o.o. w R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji wskutek błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie ww. przepis art. 57 § 5 pkt 2 nie znajdzie zastosowania z uwagi na regulację szczególną, tj. art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów tyczących się postępowania prowadzi do wniosku, iż wyłączenia zawarte w art. 4 ww. ustawy nie znajdą zastosowania we wszelkich sprawach, które tyczą się refundacji wywozowych; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie prawa i obowiązki stron, poprzez konkretne przepisy k.p.a., reguluje "stanowiący inaczej" art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, mimo że przepis ten dotyczy expressis verbis pozwoleń wywozowych i przywozowych i nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej refundacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisów ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2, nie stosuje się do obrotu towarami z zagranicą oraz do obrotu towarami z krajami trzecimi w takim zakresie, w jakim obrót ten jest uregulowany odrębnymi przepisami prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie refundacji wywozowej, a więc materii całościowo uregulowanej przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009. Katalog wyłączeń, o których mowa w dziale II i III (odpowiednio art. 4 i art. 11) ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (w tym wyłączenie stosowania art. 57 § 5 k.p.a.), ma zastosowanie tylko w dwóch przypadkach, tj. wydawania pozwoleń oraz środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą. Skoro przedmiot sprawy dotyczy cofnięcia refundacji wywozowych, a nie kwestii objętych działem II i III ww. ustawy, do jej rozpoznania należy stosować przepisy ustawy o ARR. Art. 7 ust. 1 tej ustawy odsyłający do k.p.a. nie wyłącza zastosowania art. 57 § 5 k.p.a. Zatem odwołanie skarżącej, nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 3 grudnia 2012 r. należało uznać za złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Autor skargi kasacyjnej wniósł ponadto to rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu następującego pytania prawnego: Czy w sprawie, przedmiotem której jest obowiązek zwrotu pobranych refundacji wywozowych, znajdzie zastosowanie przepis art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. z 2004 r. Nr 97, poz. 963 ze zm.)? W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została oparta na zarzutach postawionych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą należy zaliczyć również do zarzutów procesowych, ponieważ przepis ten dotyczy wyłączenia stosowania niektórych przepisów k.p.a. Nadto zarzut naruszenia art. 4 wymienionej ustawy został powiązany z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo iż w rozpoznawanej sprawie nie była rozpatrywana przez organ kwestia obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w osnowie skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, zgodnie z którym ustawa ta określa zasady administrowania obrotem towarowym z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa. Przepisy omawianej ustawy zatem znajdują zastosowanie w sprawach uregulowanych rozporządzeniem Komisji (WE) 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r., które ustanawia wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego. W tym miejscu należy wskazać, że dział II ustawy p.t. "Obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów prawa wspólnotowego" dotyczy m.in. wywozu towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji (art. 3 ust. 1 pkt 4). Natomiast rozporządzenie Komisji (WE) 612/2009 zawiera przepisy regulujące kwestie uprawnienia do refundacji, zaliczki na poczet refundacji, procedury wypłaty refundacji, kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych. Odwołanie strony skarżącej dotyczyło decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającej wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, a zatem sprawy objętej zakresem zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Przepisy tego rozporządzenia zawierają uregulowania materialnoprawne dotyczące szczegółowych zasad stosowania systemu refundacji, natomiast nie zawierają procedur regulujących postępowanie w przedmiocie kar i zwrotu kwot nienależnie wypłaconych, gdyż realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt I GSK 233/11). Należy również zauważyć, że z treści przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą, zgodnie z którą: "Przepisów tej ustawy nie stosuje się do obrotu towarami z zagranicą oraz obrotu towarami z krajami trzecimi w takim zakresie, w jakim obrót ten jest uregulowany odrębnymi przepisami prawa", wynika, iż dotyczy on sfery zagadnień materialnoprawnych. Natomiast art. 4 omawianej ustawy jest przepisem proceduralnym, który ma zastosowanie do spraw uregulowanych pod względem materialnym w przepisach prawa wspólnotowego. Przepis ten ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jako regulujący procedurę zwrotu kwot nienależnie pobranych. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że w rozpoznawanej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a nie przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Przepisy przywołanej ustawy określają organizację i zadania zadania jakie realizuje ARR. Jednym z tych zadań, wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 5, jest administrowanie obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Ustawa ta reguluje również właściwość organów w sprawach w niej wymienionych, w tym sprawach dotyczących ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego (art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a). Przepisy ustawy nie zawierają natomiast regulacji dotyczącej sposobu realizacji zadań ARR, gdyż materia ta została uregulowana w odrębnych przepisach. Zadania polegające na administrowaniu obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, Agencja realizuje na podstawie prawa unijnego, a stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą w zakresie uzupełniającym, na podstawie tej ustawy. Ustawa ta ma, więc zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jak już wskazano wyżej, zastosowanie w sprawie mają także przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, jak również w postępowaniu dotyczącym obowiązku zwrotu refundacji wywozowej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o administrowaniu obrotem. Zgodnie bowiem treścią art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Natomiast zgodnie z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem, z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103. Przepisem "stanowiącym inaczej" jest przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. z wyłączeniem przepisów określonych w art. 4 ustawy o administrowaniu, tzn. z wyłączeniem przepisów art. 10, 57 § 5, art. 58-60, 75, 76 § 2 i § 3, 77 § 2- § 4, 78-88, 97-103. W tym stanie rzeczy stanowisko zajęte przez autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem z zagranicą nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej obowiązku nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych, jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy w sprawie, przedmiotem której jest obowiązek zwrotu pobranych refundacji wywozowych znajduje zastosowanie przepis art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. z 2004 r. nr 97, poz.963 ze zm.)". Przepis art. 187 § 1 p.p.s.a daje możliwość przedstawienia przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego, które wyłoni się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Jednakże warunkiem wdrożenia procedury przewidzianej w tym przepisie jest wystąpienie w sprawie "zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości". O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie pojawiły się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, jak również w orzecznictwie NSA w kwestii zastosowania przepisów ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą do spraw związanych ze zwrotem pobranych refundacji wywozowych nie występują rozbieżności (zob. wyroki NSA z: 16.03.2011 r. sygn. akt I GSK 50/10, 8.05.2012 r. sygn. akt 206/11, 8.05.2012 r. sygn. akt I GSK 233/11). Mają na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.