II SA/Ke 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013r. sprawy ze skargi S. P. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2013r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 29 marca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. i H. małżonków P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 13 grudnia 2012 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Rekreacyjno-Sportowego wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, tj. przyłączami: wodociągowym, elektrycznym, gazowym, kanalizacji sanitarnej oraz budowie do 10 miejsc parkingowych, na działkach nr ewid. 3109/4 i 3109/5 oraz na części działki nr ewid. 3126/1 obręb 5 w miejscowości K. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 2 listopada 2011 r. (data wpływu 3.11.2011r.) zmienionym w dniu 12.12.2011r. inwestor A. P. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. organ I instancji ustalił wnioskowane warunki zabudowy, jednakże decyzja ta została w trybie odwoławczym uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2012 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 13 grudnia 2012 r. W odwołaniu S. i H. małżonkowie P. podnieśli, że wzdłuż ul. P., przy której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja występują wyłącznie budynki mieszkaniowe, jednorodzinne i wielorodzinne (na początku ulicy). Z uwagi na funkcję planowanej inwestycji zarzucili organowi naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdza to sporządzona w sprawie po raz drugi analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedmiotowej analizy wynika, że wzdłuż drogi publicznej – ul. P. w K. – istnieje zabudowa mieszkaniowa oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarcza, a także zabudowa usługowa, zabudowa o charakterze oświatowym (zespół szkół od strony południowo-wschodniej). Od strony zachodniej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem zlokalizowany jest kompleks obiektów sportowych (boisko, szatnia, pomieszczenia socjalne). Planowany obiekt, w którym przewidziano korty do squasha, siłownię, aerobic, masaż, saunę, kawiarnię, pomieszczenia sanitarne i biurowe, będzie zatem stanowił kontynuację funkcji analizowanego terenu. Organ odwoławczy wskazał, że linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy działki oraz cechy zabudowy, takie jak: geometria dachu, wysokość górnej krawędzi, szerokość elewacji frontowej ustalono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Określone w decyzji organu I instancji warunki w zakresie dotyczącym wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nie naruszają prawa, jak również nie stwierdzono sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji została wydana w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów odrębnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że z uwagi na położenie działek inwestora na terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi, w tym o charakterze rekreacyjno-sportowym, nie można jednej z tych funkcji (mieszkaniowej) nadawać znaczenia priorytetowego, ponieważ doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji drugiej (usługowej). Zdaniem Kolegium, prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. WSA w Łodzi w sprawach II SA/Łd 1024/10, II SA/Łd 755/10) linia orzecznicza akcentuje szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, zgodnie z wykładnią systemową nakazującą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora). Podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń mieszkalnych w budynkach usytuowanych na działkach sąsiednich organ uznał za istotne i będące przedmiotem analizy i oceny dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. i H. małżonkowie P. wnieśli o uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, iż planowana inwestycja nie naruszy funkcji zabudowy przedmiotowego terenu. Wskazali, że zespół szkół znajduje się we wsi S., a jego budynki są oddalone od ulicy. Kompleks sportowo-rekreacyjny usytuowany jest natomiast za zabudowaniami gospodarczymi, w związku z czym hałas nie dociera do mieszkań przy ul. P. Przy tej ulicy dominuje zabudowa mieszkaniowa. Zdaniem skarżących planowana inwestycja będzie bardzo uciążliwa z uwagi na hałas. Ponadto ograniczony zostanie dostęp światła słonecznego do ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu co do zasady następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli taki akt nie został sporządzony – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na brak dla terenu planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiego aktu możliwe jest w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tylko wtedy, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie następujące warunki: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren posiada dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga nadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wcześniej obowiązującego planu miejscowego, a przy tym (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy powyższe wymagania zostały zachowane w konkretnej sprawie jest zebranie odpowiednich informacji o istniejącej zabudowie w otoczeniu przyszłego przedsięwzięcia. Szczegółowy tryb gromadzenia takich danych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia granice poddanego analizie obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ze sporządzonej na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy K. analizy urbanistycznej (k. 200 akt adm.) oraz z załączonej do niej mapy wynika, że warunek ten został zachowany. Obszar objęty analizą został rozszerzony w kierunku południowo-wschodnim w celu uwzględnienia całego zespołu szkół (w przeciwnym razie w jego obrębie znalazłaby się tylko część tego obiektu). Analiza istniejącej zabudowy wykazała, że na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz uzupełniająca zabudowa usługowa. Tym samym zachowany jest wymóg kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy przez planowaną inwestycję. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się bowiem każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy przy tym, jak trafnie wskazał organ, rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową nakazującą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora), po to aby mogła zostać zrealizowana zasada wolności zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Go 860/12, wyroki WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. II SA/Łd 1024/10, z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. II SA/Łd 755/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyznaczył linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej (§ 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczył na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości na obszarze analizowany, w zaokrągleniu do całości procenta (§ 5 ust. 1). Organ odstąpił od wyznaczania szerokości elewacji frontowej planowanego budynku na podstawie średniej szerokości elewacji istniejących (18 m) i ustalił ją na 22 m, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 2). Z analizy wynika bowiem, że ze względu na usytuowanie planowanego budynku w głębi działki nie zdominuje on istniejącej zabudowy. Z tego samego powodu oraz z uwagi na planowaną funkcję usługową wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono nie jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1) lecz z odstępstwem (§ 7 ust. 4). Uwzględniając fakt występowania na analizowanym obszarze dużej różnorodności geometrii dachów organ ustalił dach o konstrukcji jednospadowej, dwuspadowej lub wielospadowej (§ 8). Z powyższej analizy urbanistycznej i załączonej do niej mapy wynika ponadto, że zamierzone przedsięwzięcie posiada obecnie dostęp do drogi publicznej od strony ul. P., a teren, na którym ma być zrealizowane nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na nierolne lub nieleśne. Wobec spełnienia wszystkich wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Burmistrz Miasta i Gminy K. był zobowiązany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy organy administracji publicznej nie mogą odmówić lokalizacji przedsięwzięcia, jeżeli jest ono zgodne z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie przewiduje jednocześnie innych podstaw do wydania decyzji odmownej niż sprzeczność z konkretną normą prawną. Argumentacja skarżących odnosząca się przede wszystkim do ewentualnych uciążliwości związanych z eksploatowaniem przez inwestora przyszłego obiektu nie mogła być więc uwzględniona na etapie ustalania warunków zabudowy. Wątpliwości związane z nadmiernym zacienieniem sąsiednich budynków będzie można natomiast podnosić na następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie zagadnienie emisji nadmiernego hałasu nie mogło doprowadzić do negatywnego załatwienia wniosku inwestora. Brak jest bowiem przepisów prawa materialnego, które ograniczałyby w tym zakresie możliwość zagospodarowania terenu w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji. Co więcej, zarzuty podnoszone przez skarżących posiadają w tej mierze charakter tylko potencjalny, gdyż proces inwestycyjny jeszcze się nie zakończył. Nie można zatem w chwili obecnej stwierdzić ewentualnego negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie. Ponadto organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy wprowadził już pewne rozwiązania ochronne, mające na celu ograniczenie ujemnego oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. W pkt 2 lit. d decyzji z dnia 13 grudnia 2012 r. wskazano bowiem, że zamierzenie inwestycyjne należy zaprojektować i zrealizować stosownie do potrzeb ochrony środowiska zgodnie z przepisami szczególnymi. W pkt 2 lit. f tej decyzji zastrzeżono ponadto, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonanie ich prawa własności. Należy więc stwierdzić, że decyzja ta zabezpiecza wystarczająco interes skarżących biorąc pod uwagę cel decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby jednak okazało się, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje negatywnie na nieruchomości sąsiednie po jej zrealizowaniu, to właściwy tryb do usunięcia takich naruszeń został przewidziany w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze. zm.). Nie jest również w tej mierze z góry wykluczone ewentualne skorzystanie z drogi sądowej na podstawie art. 144 Kodeksu cywilnego, regulującego kwestię tzw. immisji. Także i to zagadnienie nie ma jednak wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa w świetle art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. parametry dla realizacji oznaczonej inwestycji, a nie sposób, w jaki nowa zabudowa powinna być użytkowana. Z tego powodu argumenty skarżących odnoszące się do ewentualnego nadmiernego hałasu jako niedotyczące cech urbanistycznych nie mogły być uwzględnione przez organy administracji publicznej, nawet gdyby okazały się one prawdziwe i realne. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.