II SA/Go 860/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Burmistrz ustalił – w związku z wnioskiem R.Z. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. R.Z. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej obrazę przepisu § 3, § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, poprzez niewłaściwe określenie cech zabudowy oraz obrazę przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obrazę przepisu art. 8 k.p.a. polegającą na różnicowaniu uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na terenie mogącym należeć do tego samego obszaru analizowanego poprzez dozwalanie jednym, a uniemożliwianie innym zabudowy nieruchomości w sposób zgodny z ich wolą przy identycznym stanie faktycznym. Przede wszystkim odwołujący zakwestionował ustalenie parametrów nachylenia dachu, wysokości elewacji frontowej. Ponadto skarżący zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść przepisów art. 4, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) podnosząc także, że szczegółowe rozwiązania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i niezbędny zakres rozstrzygnięć decyzji wskazany został w przepisach w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem". W wydanej decyzji o warunkach zabudowy organ konkretyzuje zatem przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Przed wydaniem decyzji organ przeprowadza analizę, o której mowa wyżej i dopiero w oparciu o tą analizę i poczynione ustalenia, ustala warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bądź o odmowie ich ustalenia. Organ podkreślił jednocześnie, że granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja, jaką ma pełnić. W tym zakresie organ wskazał na orzeczenia WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 4.10. 2007r. IV SA/Wa 1381/07, z dnia 6. 11. 2007r. IV SA/Wa 777/08, WSA w Krakowie z dnia 8.09.2008 r. II SA/Kr 543/08. W odniesieniu do parametrów technicznych obiektów budowlanych, takie jak wysokość, szerokość, linie architektoniczną, geometrią dachu, ilość kondygnacji, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Ponadto organ II Instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, stosownie do cyt. art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ I instancji wyznaczył ten obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia, jako ponad trzykrotną szerokość frontu działki wokół terenu objętego wnioskiem. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 38 m., a obszar analizowany zakreślono w odległości od 120 – 130 m. granic działki, przy czym w ocenie Kolegium uwzględniając okoliczności, iż teren wokół działki objętej wnioskiem nie jest intensywnie zurbanizowany, zasadnym było, dla dokonania przedmiotowej analizy, jego nieznaczne powiększenie i objęcie nim występującej wokół zabudowy mieszkaniowej, w tym na działkach nr: [...]. Odnosząc się do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy, zgodnie z którym jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem dla przesądzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, konieczne jest istnienie zabudowanej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, natomiast ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ kieruje się przepisami rozporządzenia, które przy ustalaniu poszczególnych wymagań odnoszą się: w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, do wielkości tych parametrów występujących w obszarze analizowanym. W konsekwencji – jak podkreślił organ - warunkiem zlokalizowania obiektu o funkcji określonej we wniosku, jest występowanie obiektu o tej funkcji na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, ale ustalając wymagania dla nowej zabudowy, organ uwzględnia parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujące na działkach w obszarze analizowanym, nawet na tych, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. Ponadto organ podkreśla, że pojęcie działki sąsiedniej w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6.08.2008r. II SA/Po 580/07, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7.06.2006r. IV SA/Wa 920/05). Tym samym oznacza to, że wydając decyzję o warunkach zabudowy i ustalając wymagania dla nowej zabudowy, organ I instancji nie może uwzględniać zabudowy na działce nr [...], jak tego domaga się skarżący, gdyż roboty budowlane na tej działce nie zostały zakończone (obiekt znajduje się w budowie). Nadto organ wskazał, że na analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (działki: nr [...]), mieszkalno-usługowymi, gospodarczo-garażowymi związanymi z działalnością zakładu pszczelarskiego (działka [...]), budynkami w zabudowie zagrodowej (działka [...]). Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Natomiast przechodząc dalej do ustalonych przez organ w decyzji wymagań dla nowej zabudowy Kolegium wyjaśniło, że stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie organ, ze względu na brak zabudowy stanowiącej bezpośrednie odniesienie dla określenia linii planowanej zabudowy oraz oddalenie od pierzei dróg publicznych, odstąpił od określenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy. W celu wytworzenia pierzei zabudowy planowanego zespołu, organ ustalił, że budynek należy sytuować w odległości 6 m od drogi wewnętrznej na działce o nr ewid. [...], co ma na celu wprowadzenie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze poprzez wykształcenie jednorodnej linii zabudowy budynków w przypadku inwestycji na działkach sąsiednich. Nadto organ zaznaczył, że obowiązująca linia zabudowy nie dotyczy elementów budynku wchodzących poza nią na odległość do 2 m., które: usytuowane są w całości poniżej poziomu terenu lub ich szerokość na nie przekracza 2,5 m., przy czym wysokości maksymalnej 5 m. Takie wyznaczenie linii zabudowy organ odwoławczy uznał, uwzględniając w/w przepisy, za prawidłowe, przy czym organ należycie uzasadnił swoje stanowisko. Nadto organ wyjaśnił, że w myśl § 5 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W tym zakresie Burmistrz ustalił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,1 m., jednak dla wnioskowanej zabudowy organ ustalił go na poziomie 0,17 ze względu na umożliwienie lokalizacji budynków jednorodzinnych o parametrach zbliżonych do istniejących budynków jednorodzinnych z dachem wysokim, uzasadniając to m.in. wyższym od średniego wskaźnikiem zabudowy na działkach: [...], które są zbliżone do wnioskowanej działki rozmiarami działki oraz sposobem zabudowy, jak również wskazując, że planowane budynki winny nawiązywać do cech zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w obszarze analizowanym, przy czym średnia powierzchnia zabudowy takich budynków wynosi około 145m2. W ocenie Kolegium ustalona przez organ wielkość tego wskaźnika została określona prawidłowo, a organ należycie uzasadnił swoje stanowisko. Zgodnie z kolei z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie organ ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 16,7m, natomiast w celu zachowania jednolitego charakteru powstającego zespołu zabudowy na działkach przyległych do działki nr [...] oraz w nawiązaniu do gabarytów budynków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach o wielkości zbliżonej do działki objętej wnioskiem, ustalono szerokość elewacji frontowej budynku od 12,6 m. do 18,2 m. Także w tym zakresie organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji. W odniesieniu do sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W niniejszej sprawie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku liczonej od poziomu terenu do dolnej krawędzi dachu do 4m. przy czym w analizie organ wyjaśnił, że w sąsiedztwie brak jest zabudowy pozwalającej na wyznaczenie przedmiotowego parametru w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast wysokość gzymsów istniejącej zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi od około 3 m do 6,5 m., przy czym istniejące budynki jednorodzinne z dachem wysokim posiadają wysokość gzymsu/okapu — od około 3 m. do około 4 m., a istniejące budynki jednorodzinne z dachem płaskim w zabudowie zagrodowej posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej około 6,5 m. Średnia wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 4,2 m. Z uwagi na rodzaj inwestycji, budynek winien nawiązywać do cech zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dachami wysokimi w obszarze analizowanym, a ponieważ wyliczona średnia nie odzwierciedla cech wyłącznie budynków z dachami wysokimi, w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia organ ustalił ten parametr do 4 m. - analogicznie do cech zabudowy jednorodzinnej z dachami wysokimi występującej w obszarze analizowanym. Jak podkreśliło Kolegium powyższe ustalenia odpowiadają obowiązującym przepisom prawa. Organ odwoławczy wskazał, że nawet przy założeniu, że rzeczywista wysokość tego budynku odpowiada wartości podanej przez odwołującego, nie podważa to uprawnienia organu do ustalenia wysokości tego parametru, tak jak to uczynił organ w decyzji, a przede wszystkim nie uzasadnia ustalenia tej wysokości w wartości podanej przez inwestora we wniosku, tj. 6,30 m. Wreszcie stosownie do § 8 cyt. rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji organ ustalił wysokość budynku liczoną od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych - do 9 m., geometrię i pokrycie dachu - dach dwu lub wielospadowy, o równym nachyleniu połaci w przedziale 38-45 stopni, nakazując sytuować kalenicę główną budynku równolegle do frontu działki. Jednocześnie organ zaznaczył, że wymagania geometrii dachu nie dotyczą połaci dachowych nad lukarnami, wykuszami, tarasami, wejściami, werandami i ogrodami zimowymi. Uzasadniając dokonane ustalenia organ w analizie podnosił, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa dwukondygnacyjna z dachami dwu i wielospadowymi o kącie około 45 stopni, o wysokości do kalenicy w przedziale 7,5 - 9 m, przy czym kalenice budynków usytuowane są równolegle do frontu działek. Ze względu na rodzaj inwestycji i w celu zachowania jednolitego charakteru powstającego zespołu zabudowy na działkach przyległych do działki nr [...], budynek winien nawiązywać do cech zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dachami wysokimi w obszarze analizowanym. Najbliższy budynek mieszkalny jednorodzinny realizowany na działce [...], dostępny z tej samej drogi wewnętrznej, co wnioskowana inwestycja, który winien służyć do określenia parametrów planowanej zabudowy, posiada dach o kącie około 40 stopni, z kalenicą na wysokości około 8,5m. Ostatecznie, po dokonanej analizie, organ ustalił te wymagania jak w sentencji decyzji, tj. wysokość głównej kalenicy do 9 m, a geometrię i pokrycie dachu - dach dwu lub wielospadowy, o nachyleniu połaci 38 - 45 stopni, z nakazem sytuowania kalenicy głównej budynku równolegle do frontu działki, czyniąc zadość przepisom prawa. Jednocześnie Kolegium wskazało, że parametry będącego w budowie budynku na działce [...], z powodów wskazanych wyżej (roboty budowlane nie zostały zakończone), nie powinny być uwzględniane przy analizie tych parametrów występujących w obszarze analizowanym. Niemniej ustalone w decyzji wymagania w tym zakresie odpowiadają parametrom zabudowy w obszarze analizowanym uwzględniając budynki wielorodzinne o dachach wielospadowych. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu odwołującego co do nieprawidłowego określenia w analizie kąta nachylenia dachu budynku na działce nr [...], Kolegium podkreśliło, że nawet przy założeniu, że wartość tego parametru odpowiada podanej przez odwołującego, nie powoduje to wadliwości ustalenia tego parametru w decyzji, a przede wszystkim należy się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, że określona przez inwestora we wniosku geometria dachu odbiega od parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Wreszcie organ odwoławczy podkreślił, że przesądzając dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie poza spełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - poprzez działki o nr ewid. [...], stanowiące drogę wewnętrzną do drogi gminnej na działce o nr ewid. 68, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren działki objętej wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak również żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej wnioskiem. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, R.Z. zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz nieprawidłowe ustalenie wskaźnika geometrii i pokrycia dachu dla obszaru analizowanego, oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego przez organ II instancji stanowiącego naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Burmistrz ustalającą, w związku z wnioskiem R.Z., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. Stroną skarżącą zaś jest wnioskodawca, który zakwestionował ustalone przez organy warunki zabudowy ustalone dla planowanej przez niego inwestycji. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647, ze zm.), dalej "u.p.z.p.", zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosowanie do dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 omawianej ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia - przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 tejże ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. Dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia w szczególności, czy została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ powinien zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, lecz również ustalić, czy gabaryty, forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, zamierzone usytuowanie linii jego zabudowy oraz intensywność wykorzystania działki objętej inwestycją odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 797/11). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26.06.2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). Stosownie do powyższych uwag wskazać należy jako zasadę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Co istotne w procesie ustalenia warunków zabudowy, elementarnym dążeniem organów jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9.11.2010 r. sygn. akt II SA Łd 1024/10 i z dnia 16.11.2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10). Nie budzi również wątpliwości, zdaniem Sądu, iż organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją, jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel). Nie można jednak zaakceptować poglądu o braku związania organu administracji z przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Powoduje to, iż organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1827/10, z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08 ). W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo - usługowymi. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły obszar analizowany. W tym zakresie podkreślić należy, iż nie można w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zakreśla jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, a tym samym pozwala na ustalenie tego obszaru w większych granicach. Organ administracji winien podać argumentację przemawiającą za przyjęciem większego obszaru analizowanego, co też w niniejszym postępowaniu uczyniono. Wprawdzie szczegółowe warunki, podlegające ustaleniu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jednakże co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy nim wymaganych, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Ich ustalenie jednak powinno być poprzedzone wnikliwą analizą istniejącej w obszarze analizowanym zabudową. Zdaniem Sądu, również temu obowiązkowi organy uczyniły zadość. Wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, (podobnie jak szerokość elewacji frontowej) jest jednym z parametrów nowej zabudowy które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Z podobnych względów w konkretnej wielkości, w decyzji o warunkach zabudowy, powinna być określona szerokość elewacji frontowej – uwzględniając zabudowę działek sąsiednich tj. czy jest to zabudowa zwarta czy luźna. Odmienność oczekiwań inwestora, w zakresie ustalonych przez organ warunków, nie może bezkrytycznie uzasadniać oceny, iż postępowanie organu w tym zakresie było nieprawidłowe. Poczynione przez organ ustalenia znalazły bowiem swoje potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji w aktach sprawy, a w dalszej kolejności w rozważaniach organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie podkreślano, iż wniosek inwestora wiąże w zakresie celu i charakteru planowanej zabudowy, zaś ustalone przez organ warunki, odpowiadać muszą zasadom ich ustalania, określonym przez ustawodawcę. Wskazuje się, iż przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1525/09). Nadto wskazać należy, że odniesienie się do istniejącej zabudowy, z kolei powoduje, iż podstawę oznaczenia parametrów, o których mowa w rozporządzeniu, stanowić może jedynie zabudowa faktycznie istniejąca, nie natomiast dopiero realizowana (dopiero budowana). Sąd nie przychylił się także do zarzutu naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Organy w rozpatrywanej sprawie przeanalizowały istniejący stan faktyczny i w sposób szczegółowy odniosły się do ustalonych warunków dla nowej (planowanej) inwestycji. W ocenie Sądu, powyższe prowadzić musi do wniosku, iż podniesione przez Skarżącego zarzuty w odniesieniu do decyzji Kolegium, uznać należy za nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.