II SAB/Łd 100/13

Dnia 20 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. w Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie podjęcia postępowania w celu doprowadzenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego do stanu zgodnego z zapisami studium postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej A S.A. w Ł. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 16 lipca 2013 r., pod poz. [...]. a.bł. A Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. powołując się na regulacje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 § 4, art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. polegającą na niepodjęciu postępowania w celu doprowadzenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego do stanu zgodnego z zapisami studium. W motywach skargi Spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 8, 11 i 61 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wniosła o "zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do wszczęcia postępowania, rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i rozstrzygnięcia w formie "odpowiedzi" zgodnie z art. 11 k.p.a.". Strona skarżąca podniosła, że w trakcie prac planistycznych związanych z opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. w dniu 21 lutego 2013 r. zgłosiła uwagę do projektu planu, wskazując na niezgodność projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w zakresie przeznaczenia terenu działki nr 159/10 przy ul. A 4 w Ł.. Zarządzeniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. nie uwzględnił przedmiotowej uwagi, wobec czego Spółka pismem z dnia 19 marca 2013 r. wezwała Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, po raz kolejny sygnalizując sprzeczność projektu planu z zapisami studium. Pomimo tego wezwania Prezydent Miasta Ł. nie wszczął postępowania zainicjowanego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej wezwanie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która powinna skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w trybie art. 61 k.p.a. w celu rozstrzygnięcia wezwania, zgodnie z przepisami prawa. Prezydent Miasta Ł. nie dopełnił tego obowiązku kierując do skarżącej zwykłe pismo z dnia 10 maja 2013 r., które nie spełnia wymagań stawianych pismom, pochodzącym od organów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona bezczynność dotyczy braku podjęcia (wszczęcia) przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania administracyjnego wobec wniesienia przez A Spółkę Akcyjną z siedzibą w Ł. wezwania do usunięcia naruszenia prawa w celu doprowadzenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego do stanu zgodnego z zapisami studium, przy jednoczesnym naruszeniu przez Prezydenta przepisów art. 8, 11 i 61 k.p.a. Jako podstawę prawną rozważanej skargi Spółka powołała między innymi przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów prawnych wynika, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji, a wnoszenie skarg na bezczynność tych organów dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie wydają one rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym w sprawach szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej w skrócie "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Przepis art. 101a u.s.g. przewiduje specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem będzie on miał zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu gminy może także przybrać postać niepodjęcia nakazanej prawem czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. W orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko, które zresztą tutejszy Sąd w pełni akceptuje, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (vide: postanowienia NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 59/13 – Lex nr 1274433 oraz z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/11 – Lex nr 1151908). Dla przykładu niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie, gdy uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowa. Przepis art. 101a u.s.g. jej nie przewiduje, a art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jej nie dopuszcza (vide: postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/11). W pojęciu przepisu "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) nie mieści się przystąpienie przez radę gminy do podjęcia uchwały w zakresie miejscowego planu zagospodarowania, a zatem w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 nie mieści się bezczynność rady w podjęciu takiej uchwały (pkt 1). Jeżeli uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to nie ma podstaw do zastosowania art. 101a u.s.g. (pkt 2) (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 146/08 – Lex nr 506016). W rozpoznawanej sprawie jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań zaskarżona bezczynność dotyczy braku podjęcia (wszczęcia) przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania administracyjnego wobec wniesienia przez A S.A. wezwania do usunięcia naruszenia prawa w celu doprowadzenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego do stanu zgodnego z zapisami studium, przy jednoczesnym naruszeniu przez Prezydenta przepisów art. 8, 11 i 61 k.p.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zagadnienia związane z opracowaniem, a następnie uchwalaniem aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a konkretnie w Rozdziale 2 "Planowanie przestrzenne w gminie" art. 14 i następne. Analiza wspomnianych norm prawnych dowodzi, że w ramach procedury planistycznej co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (za wyjątkiem art. 24 ust. 1 procedury uzgodnieniowej, która odbywa się w trybie art. 106 K.p.a.). Jest to specyficzna procedura normowana przepisami ustawy o planowaniu (...) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a mianowicie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004 r. w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. nr 125, poz. 1309). Wniesienie przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uruchamia zatem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. (ani na wniosek strony, ani też nie jest impulsem do wszczęcia takiego postępowania przez organ z urzędu). Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest wyłącznie umożliwienie organowi gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Zatem organ gminy może, aczkolwiek nie ma takiego obowiązku ustosunkować do wezwania. W świetle przywołanych wyżej regulacji art. 101 i 101a u.s.g. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie bądź też skargi na bezczynność, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy w ogóle nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Faktem jest, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, niemniej jednak formalne stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium jako mieszczące się pod pojęciem trybu uchwalenia planu oraz merytoryczna zgodność treści planu z ustaleniami studium, mieszcząca się w pojęciu zasad sporządzania planu, podlegają kontroli Sądu administracyjnego dopiero na etapie rozpatrywania skargi na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem - jeśli zdaniem Spółki - zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta Ł. będą sprzeczne z uregulowaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, strona skarżąca będzie mogła skutecznie podnosić ten zarzut w skardze na plan miejscowy, o ile w ogóle zostanie on uchwalony. Reasumując wniesienie przez Spółkę A wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wszczyna automatycznie postępowania administracyjnego w trybie art. 61 k.p.a. mającego na celu doprowadzenie projektu planu zagospodarowania przestrzennego do stanu zgodnego z zapisami studium i nie nakłada na organ obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie z zachowaniem zasad art. 8 i 11 k.p.a. Skoro więc przepisy prawa nie nakładają na Prezydenta Miasta Ł. obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego w celu doprowadzenie projektu planu zagospodarowania przestrzennego do stanu zgodnego z zapisami studium, skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, bowiem przepis art. 101a u.s.g. jej nie przewiduje, zaś art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jej nie dopuszcza. Brak dopuszczalności skargi skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji postanowienia w trybie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.bł.