I OSK 18/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 804/13 w sprawie ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 804/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Akademii Górniczo-Hutniczej im. St. Staszica w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie w dniu [...] października 1997 r. wydał decyzję orzekającą: w pkt 1 o zwrocie działki nr [...] o pow. 293 nr obj. [...] cd KW [...] obr. 12 [...] na rzecz K. D. (s. S. i M.) w całości; w pkt 2 o zobowiązaniu K. D. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 161 000 zł, odpowiadającej wartości nakładów poczynionych na działce po jej wywłaszczeniu; w pkt 3 o sposobie i terminach zapłaty w/w należności; w pkt 4, iż przedmiotowa decyzja stanowi podstawę ujawnienia podziału działki nr [...] obr. [...] w operacie ewidencji gruntów i księgach wieczystych. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., Skarga na w/w decyzję Wojewody Krakowskiego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 listopada 2000 r. sygn. akt. II SA/Kr 93/98, od którego rewizję nadzwyczajną wyniesioną przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalono wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 181/01. Tym samym decyzja orzekająca o zwrocie stała się ostateczna i prawomocna oraz powstało zobowiązanie do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa określonej wyżej należności. Decyzja orzekająca o zwrocie nie została ujawniona w księgach wieczystych. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] o pow. [...] ha (nie ujawniono podziału nr [...] działki nr [...] o pow. [...] ha na działki: [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha) położona w obrębie [...] jedn. ewid. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Akademii Górniczo -Hutniczej im. St. Staszica w Krakowie. Żadne kwoty z tytułu wpłat nie zostały uiszczone przez K. D.. Celem wezwania zobowiązanego do wpłaty należności na rzecz Skarbu Państwa przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono, iż K. D. zmarł w Hornówku w dniu 9 kwietnia 2005 r., co potwierdza akt zgonu wystawiony przez Urząd Stanu Cywilnego w Izabelinie nr [...]. Ustalono ponadto, iż zmarły pozostawał w związku małżeńskim z M. D. z d. P. W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I Ns [...] ustalono, iż spadek po zmarłym w dniu 9 kwietnia 2005 r. K. J. D. nabyły: M. D., E. Di B. i B. D. po 1/3 części. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. orzeczono o uchyleniu z urzędu ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] października 1997 r. Decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 4 pkt 9b1 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) i art. 162 § 2 i 3 k.p.a. orzekł o uchyleniu z urzędu ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] października 1997 r. o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] nr obj. [...] na rzecz K. D. oraz o rozliczeniach z tego tytułu. Organ wskazał, że zarówno pełnomocnik stron postępowania w odwołaniu od decyzji z dnia 4 maja 2011 r., jak i Wojewoda Małopolski w cytowanej powyżej decyzji zauważają, iż zwrot nieruchomości na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia 8 października 1997 r. nie mógł nastąpić "pod warunkiem" zapłaty kwoty 161 000 zł. Zastrzeżenie w decyzji warunku (rozwiązującego czy zawieszającego) przy nie dopełnieniu tego warunku, daje organowi administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, uprawnienie do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Sytuacja ta podlega regulacji przepisu art. 162 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast niniejsza decyzja za podstawę prawną ma art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji zgodził się z twierdzeniami zawartymi w powyżej powołanym odwołaniu, iż zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu cywilnego: własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem, ani z zastrzeżeniem terminu. W przedmiotowej sytuacji prawo własności nieruchomości przeszło bezwarunkowo na rzecz K. D. Powstało także zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym, którego możliwość powstania wynika wprost z przepisu materialnoprawnego (art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot). Brak jest także przepisu szczególnego określającego skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, a jeżeli przepis szczególny nie określa skutków niewykonania zlecenia, wówczas można zastosować art. 162 § 2 k.p.a. zgodnie z którym skutkiem niedopełnienia określonej czynności będzie uchylenie decyzji. Zdaniem organu I instancji wobec wypełnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. niedopełniania przez adresata decyzji czynności wskazanych w treści decyzji, zasadnym stało się orzeczenie jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły E. Di B. i B. D.. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 30 marca 2012 r. nr GS-11.72211-2-2/00 i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie sposób podzielić stanowiska organu I instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o zwrocie nieruchomości jest aktem administracyjnym konstytutywnym i rodzi bezpośrednie skutki cywilnoprawne (ex nunc - z chwilą, kiedy staje się ostateczna). Przenosi bowiem na poprzedniego właściciela albo jego następcę prawnego własność nieruchomości lub powoduje wygaśnięcie ustanowionych praw rzeczowych. Jest więc zdarzeniem prawnym ze sfery prawa cywilnego tworzącym, zmieniającym lub znoszącym określone skutki cywilnoprawne. Z momentem wydania decyzji o zwrocie własność nieruchomości wywłaszczonej przechodzi na poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercę. Również z chwilą uzyskania cech ostateczności podlega wykonaniu decyzja o zwrocie w zakresie ustalonego w niej zobowiązania pieniężnego z tytułu rozliczeń miedzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a poprzednim właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą. Stosownie do postanowień art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzja o zwrocie powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot nieruchomości. Zatem decyzja o zwrocie ustala zobowiązanie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym. Wierzycielem tego stosunku prawnego obligacyjnego jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, która decyzją o zwrocie została "pozbawiona" własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości, a dłużnikiem - stał się poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości albo jego spadkobierca, któremu została zwrócona wywłaszczona nieruchomość. Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego a osobą, na rzecz której następował zwrot nieruchomości w czasie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] października 1997 r. na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - regulowały przepisy § 2-7 i 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 72, póz. 315). Przepisy te przewidywały, iż w przypadku zwrotu nieruchomości właściciel jest zobowiązany zwrócić wypłacone odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana (§ 3 ust. 1). Stosownie do postanowień § 9 ust. 1 tego rozporządzenia sposób i termin zwrotu należności winna w każdym przypadku określić decyzja o zwrocie nieruchomości, przy czym roszczenia Skarbu Państwa lub gminy z tego tytułu mogły podlegać zabezpieczeniu hipotecznemu. Natomiast w razie zwłoki w uiszczaniu należności podlegających zwrotowi pobierało się odsetki na zasadach określonych w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Ani obecna ustawa, ani obowiązująca w chwili wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z [...] października 1997 r. nr ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie zawierają żadnych postanowień dotyczących wykonania decyzji o zwrocie nieruchomości. Również w powołanym rozporządzeniu RM z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, rozliczeń tych kwestii, dotyczy jedynie § 9 ust. 2, który podobnie jak art. 55 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania - w razie zwłoki w uiszczaniu należności podlegających zwrotowi z tytułu rozliczeń zawartych w decyzji o zwrocie nieruchomości, nakazywał pobierać odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. A zatem, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tego tytułu podlega podobnym zasadom wykonania, jak decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Decyzja ta również bowiem statuuje obowiązki o charakterze niepieniężnym, zawierające się w rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela oraz ustala obowiązki pieniężne wynikające z rozliczenia wypłaconego odszkodowania. Z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości staje się ostateczna, zgodnie z jej konstytutywnym charakterem, wywołuje określone w niej skutki prawnorzeczowe. Podobnie jak w przypadku decyzji o wywłaszczeniu, koniecznej przesłanki dla skutków prawnorzeczowych określonych w decyzji o zwrocie nieruchomości nie stanowi uzewnętrznienie nowego stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Podkreślono, iż decyzja o zwrocie nieruchomości w zakresie ustalenia należności wynikających z rozliczeń, o których mowa w art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 3 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie rozliczeń, konkretyzuje cywilnoprawny stosunek obligacyjny w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym wierzyciel (Skarb Państwa lub gmina) nabywa wierzytelność i może żądać od dłużnika (podmiotu, na którego rzecz został orzeczony zwrot nieruchomości) świadczenia w postaci zapłaty określonej sumy pieniężnej. Jest to więc zwykłe zobowiązanie pieniężne. Do jego wykonania i skutków niewykonania znajdują zastosowanie przepisy art. 450-486 Kodeksu cywilnego. Natomiast "Jeżeli dłużnik nie wykonuje powyższego zobowiązania, należność określona w decyzji o zwrocie nieruchomości może zostać od niego wyegzekwowana w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, przewidzianego dla egzekucji należności pieniężnych". Wojewoda podzielił poglądy doktryny prawa przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi dyspozycją art. 162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są objęte sytuacje, gdy to przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (por. wyrok tego Sądu z 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 668/08, teza 2 - publ.: LEX nr 595456), stwierdzając, iż: art. 162 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności". W ocenie organu II instancji przepis art. 162 § 2 k.p.a. nie znajduje więc zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem skutki niedopełnienia czynności polegających na zobowiązaniu osób, na rzecz których nastąpił zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do zwrotu kwoty odpowiadającej wartości nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości - stosownie do treści § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. - określają przepisy art. 450-486 Kodeksu cywilnego oraz art. 1-66 i art. 67-115g ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż skoro w przedmiotowej sprawie wskazany jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 162 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, to zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 30 marca 2012 r. została wydana bez podstawy prawnej, w związku z czym koniecznym było jej uchylenie i umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 105 § k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła Akademia Górniczo - Hutnicza w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zawarte w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wyrzeczenie dotyczące obowiązku zwrotu kwoty 161 000 zł, stanowiącej równowartość nakładów poczynionych na nieruchomość po dacie jej wywłaszczenia, (w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej) – jest warunkiem lub zleceniem o których mowa w art. 162 Kpa a tym samym czy uprawnia do zastosowania tego przepisu. Sąd przytoczył treść przepisów art. 7 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U.1991 nr 30 poz. 127); § 3, § 4, § 5, § 7 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. z 1991 nr 72 poz.315) oraz art. 162 k.p.a. i wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa (organ I Instancji) uchylając z urzędu ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 162 § 2 i § 3 Kpa. Sąd stwierdził, że wyrzeczenia o obowiązku zwrotu wskazanej w decyzji kwoty pieniężnej nie potraktował jako warunku o którym mowa w § 1 art. 162 Kpa, więc rozważania w tym zakresie są zbędne. Do rozważenia zatem pozostało czy organ I Instancji prawidłowo potraktował obowiązek zwrotu nakładów orzeczony w decyzji jako "zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności", których strona nie dopełniła w wyznaczonym terminie. Sąd powołał się także na treść art. 107 § i § 2 k.p.a., i wskazał, że rozstrzygniecie czyli "osnowa" decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego utworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też zakończeniu postepowania w danej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, wyd. 12. Warszawa 2012). Niektóre przepisy prawa materialnego wprowadzają szczególne uregulowania co do dodatkowych, wykraczających ponad treść art. 107 KPA elementów treści decyzji (np. art. 199 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997r., art. 36 ust. 1 ustawy prawo budowlane, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie są to wówczas postanowienia dodatkowe o których mowa w § 2 art. 107 Kpa, ale obligatoryjne elementy treści decyzji. Zdaniem Sądu, art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określa właśnie obligatoryjny element decyzji o zwrocie, z tym tylko, że element ten jest obligatoryjny tylko wówczas gdy ze stanu faktycznego wynika, ze istnieje potrzeba takich rozliczeń. Tym samym żadne rozstrzygnięcie dotyczące rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a właścicielem nie jest "zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności" czyli tzw. zleceniem, ale obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do stosowania art. 162 § 2 Kpa. Natomiast interpretacja taka jak zaprezentowana w decyzji organu I Instancji prowadziłaby do wniosków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego. Po pierwsze uchylenie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości byłoby rażąco sprzeczne z treścią ochrony konstytucyjnej wartości jaką jest własność. Zgodnie z art. 21 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W istocie rzeczy decyzja taka jak wydana przez organ I Instancji w niniejszej sprawie, powodowałaby przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – ale ani nie w formie ustawowo uregulowanego wywłaszczenia ani też na cel publiczny, tylko na cel bliżej nieokreślony i w formie dalekiej od konstytucyjnych standardów zezwalających na pozbawienie prawa własności. Skoro bowiem już raz orzeczono o zwrocie nieruchomości, to znaczy, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu czyli w dużym uproszczeniu – zbędna na cel publiczny. Nadto przyjęcie tej konstrukcji oznaczałoby, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przenosi prawo własności nieruchomości niejako warunkowo i czasowo – pod warunkiem terminowego uregulowania wszystkich rozliczeń ze Skarbem Państwa. Jest to konstrukcja niemożliwa do przyjęcia z punku widzenia prawa cywilnego, gdyż nie jest możliwe tego rodzaju "warunkowe" czy "czasowe" przeniesienie prawa własności nieruchomości (art. 157 § 1 KC). Skoro zatem powstało po stronie Skarbu Państwa cywilnoprawne roszczenie o zwrot kwoty 161 000 zł wobec osoby zobowiązanej wymienionej w decyzji (obecnie następców prawnych), to uchylanie decyzji o zwrocie nieruchomości z całą pewnością nie stanowi formy jego realizacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Akademia Górniczo – Hutnicza. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 162 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na przyjęciu, że określony w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie w dniu [...] października 1997 r. obowiązek zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 161.000 nie stanowi "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności", o którym mowa w treści art. 162 § 2 k.p.a. a w konsekwencji oddalenie skargi. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 162 § 2 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jak wynika z powyższego, organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której: a) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, b) wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie konstrukcję prawną przyjętą w omawianym przepisie określa się, jako rodzaj zlecenia. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2001 r. (sygn. akt OPS 6/01, ONSA 2002/1/7), wskazano, iż "Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a., albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji". Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Dalej wskazać należy, że materialno-prawną podstawę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie stanowił art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W decyzji tej zobowiązano osobę otrzymującą zwrot nieruchomości do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty, odpowiadającej wartości nakładów poczynionych na nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia językowa przepisu art. 162 § 2 k.p.a. nakazuje stwierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rodzajem zlecenia, a przez to dopuszczające możliwość zastosowania mechanizmu przewidzianego w treści tego przepisu. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/01 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) zauważył, że klauzulą dodatkową decyzji administracyjnej, która oprócz terminu i warunku może wywierać istotny wpływ na jej moc wiążącą w czasie, może być zlecenie. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie z realizacją uprawnień lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten zobowiązuje organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do uchylenia decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia pewnych czynności w określonym terminie. Podkreślenia wymaga jednak, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet zamieszczenie w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a., albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości. Z chwilą uzyskania cech ostateczności wykonaniu podlega decyzja o zwrocie ustalonego w niej zobowiązania pieniężnego z tytułu rozliczeń pomiędzy poprzednim właścicielem lub jego spadkobiercą a Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustala zobowiązanie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, którego wierzycielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, zaś dłużnikiem poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Zatem z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna, wywołała określone skutki prawnorzeczowe. W takiej sytuacji uznać należy, że rozstrzygnięcie dotyczące rozliczeń pomiędzy właścicielem a Skarbem Państwa nie jest zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a obligatoryjnym elementem decyzji wydanej na podstawie art. 69 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 162 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.