II SA/Bd 484/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 484/13 Uzasadnienie Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] r. przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla P. W. na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. w kwocie po 250 zł miesięcznie. W dniu 30 maja 2012 r. uznano R. T. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Postanowieniem z [...] r. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zakończonego decyzją z [...] r. oraz decyzją z [...] r. o podwyższeniu kwoty wypłaty świadczenia z funduszu. Podstawą wznowienia były nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. informacja, że R. T. przekazał 4000 zł G. W. - matce P. Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] r. uchylono od 1 czerwca 2012 r., decyzję z [...] r. oraz decyzję z [...] r. w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie po 250 zł od 1 października 2011 r. do 30 września 2009 r. oraz w kwocie po 400 zł miesięcznie za okres od 1 grudnia 2011 r. do 30 września 2012 r. i przyznano prawo do świadczeń od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. Dnia 29 października 2012 r. R. T. złożył wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] r. o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 3a ustawy z 7 września 2012 r. o pomocy uprawnionym do alimentów) i uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. oraz w następstwie uchylenia tej decyzji, umorzenie postępowania. Uzasadnieniem wniosku było wydanie decyzji z [...] r. w oparciu o decyzję Wójta Gminy z [...] r. przyznającej świadczenie z funduszu, którą uchylono decyzją z [...] r. Tym samym odpadła podstawa prawna do wydania decyzji uznającej wnioskodawcę za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...]r. Decyzją z [...] r. odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzją z [...] r. uchylono prawo do świadczeń za jeden miesiąc, to jest - czerwiec 2012 r. i jednocześnie przyznano świadczenia z funduszu od lipca 2012 r. Wobec powyższego zdaniem organu nie odpadła podstawa prawna do wydania decyzji uznającej R. T. za dłużnika alimentacyjnego. W wyniku odwołania od tej decyzji, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że podczas trwania egzekucji, tj. w okresie od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. od dłużnika wyegzekwowano tytułem alimentów: 6.10. 2011 r.- 2.825 zł, 25.11.2011 r. - 2.500 zł, 7.12.2011 r.- 400 zł, 21.01. 2012 r. - 10.993,58 zł, 6.02.2012 r.- 2.480,10, w marcu - 0 zł. Pomimo wpłaty, okoliczności sprawy uzasadniają uznanie zainteresowanego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań (art. 5 ust. 2 ust. 3 i 3a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz nakazują wydanie decyzji uznającej za dłużnika, co miało miejsce [...] r., gdyż w okresie ostatnich 6 miesięcy dłużnik nie wywiązał się ze zobowiązań, w kwocie nie niższej niż 50% bieżąco ustalonych alimentów. Decyzją, z [...] r. uchylono decyzję z [...] r. od 1 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. a od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. orzeczono o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kwota 4000 zł wypłacona przez dłużnika została zarachowana na zaległe zobowiązania. Decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Dokonane wpłaty w kwocie 19.199,68 zł od 1.10.2011 r. nie obejmowały miesiąca marca 2012 r. co powoduje, że nie została spełniona przesłanka z tego artykułu. W skardze R. T. z [...]r. do sądu oraz jej uzupełnieniu z [...] r. wskazano, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. Decyzję tę wydano w następstwie decyzji uchylającej decyzję wójta orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu, gdyż należności zostały spłacone a komornik bezprawnie przetrzymał je. Skarżący zarzucił też, że organy wadliwie rozpatrzyły sprawę, gdyż nie uwzględniły specyfiki postępowania nadzwyczajnego, wymagającego wzięcia pod uwagę faktu, że decyzja z [...] r. wydana była na podstawie decyzji, którą następnie uchylono. W petitum skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji tj. decyzji SKO z [...] r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]r. Decyzją SKO w [...] z [...] uchylono decyzję własną z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]r. i umorzono postępowanie organu I instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jako uwzględnienie złożonej skargi w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] umorzono postępowanie w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną- P. W. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co w pełni zaspokaja roszczenia wypłacone z funduszu za cały okres świadczeniowy 2011/2012. W skardze do Sądu na decyzję SKO z [...] r. R. T. zarzucił rażące naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie decyzji, która w części rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postępowania przed organem I instancji, wykracza poza zakres skargi z [...] i stanowi dla strony niekorzystne rozstrzygnięcie, gdyż umorzenie postępowania, powoduje faktyczne pozostawienie żądania strony o wznowienie postępowania bez jakiegokolwiek rozpoznania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 105 k.p.a. o uznaniu, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, pomimo braku merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § pkt 8 k.p.a., zakończonego decyzją z [...] r., która nie została uchylona. Wniesiono więc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] r. w części umarzającej postępowanie przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Zdaniem organu, SKO na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., decyzją z [...] r. uwzględniło w całości treść skargi i orzekło co do istoty sprawy. Organ wskazał, że w skardze z [...] r. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] w części umarzającej postępowanie organu I instancji. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika natomiast, że Wójt Gminy[...], decyzją z [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez dłużnika należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną – P. W. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, po otrzymaniu od komornika należności, która w pełni zaspokaja roszczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego. To jest równoznaczne ze spłatą zadłużenia, stąd organ odmówił wznowienia postępowania, gdyż nie znalazł podstaw do podważenia decyzji na podstawie art. 145 k.p.a. a organ odwoławczy uwzględnił skargę i uchylił własną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02, ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9, wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zachowało pełną aktualność na tle komentowanego przepisu. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 811/10, LEX nr 1081915, w uzasadnieniu którego stwierdził, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. O ile organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę, bądź też nie zamierza uwzględnić w całości wniosków zawartych w skardze, to winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Z kolei WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1115/10, LEX nr 952613 wyraził stanowisko, że zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. To oczekiwanie strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo, po pierwsze nie wyjaśniając treści żądania skargi - czy dotyczy tylko zakresu określonego w petitum skargi z [...] r. czy zakresu szerszego, na co wskazywać mogło uzasadnienie skargi. W tym ostatnim przypadku należało też ocenić dopuszczalność zastosowania trybu autokontroli. Wydane rozstrzygnięcie z całą jednak pewnością nie odzwierciedla zamiaru i woli skarżącego. Organ musi mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie w ramach wznowienia postępowania. Po wtóre, uchylając swoją dotychczasową decyzję w trybie autokontroli organ winien jednocześnie wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 54 § 3 zdanie drugie P.p.s.a., dotyczące stwierdzenia, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Warunek ten został dodany ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Regulacja ta rozszerza katalog rozstrzygnięć, jakie winny zapaść na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Stwierdzenie, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa może być, w zależności od stanu sprawy, pozytywne (gdy działanie miało takie cechy) lub przeczące (gdy ich nie miało). Redakcja art. 54 § 3 P.p.s.a nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności i nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. W wydanej decyzji autokontrolnej organ wymaganego rozstrzygnięcia nie zawarł, co stanowi dostateczną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 955/11). Jakkolwiek w skardze na decyzję autokontrolą zarzutu w tym zakresie nie zgłoszono, to zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną. Po trzecie, w składzie organu rozstrzygającego sprawę znalazły się dwie, te same osoby, które rozstrzygały sprawę merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2010 r., sygn. akt 688/09, lex 597781) stwierdził, iż faktyczne ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. W uzasadnieniu wyroku podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. stanowi wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucji autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznaje, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Dokonuje zatem oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym jak i materialno-prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego) wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. W składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie nie zastosowania instytucji autokontroli nie mógłby brać udziału sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu (art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Również oceny tej skargi przy zastosowaniu instytucji autokontroli powinien dokonywać wprawdzie ten sam organ kolegialny, jednakże w innym składzie osobowym. W tym więc zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 ma odpowiednie zastosowanie w takim przypadku, gdyż dotyczy co do istoty zagadnienia sprowadzającego się do tego, że w demokratycznym państwie prawa sprawa nie powinna być oceniana przy wydawaniu decyzji w różnych trybach wprawdzie przez ten sam organ kolegialny w takim samym składzie osobowym. Pomimo, iż w decyzji autokontrolnej (art. 54 § 3 P.p.s.a.) rozpatrując skargę strony na własną decyzję organ kolegialny dokonując kontroli dotychczasowego rozstrzygnięcia stwierdza, iż uznaje zaskarżoną decyzję za wadliwą i orzeka odmiennie ze wskazaniem, że uznaje skargę w całości za słuszną, wynik tej kontroli może opierać się na błędnej ocenie zarówno w kwestii przekonania o uwzględnieniu skargi w całości, jak też zasadności zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Faktycznie ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno zatem nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie autokontroli przez Kolegium orzekające w składzie, w którym brało udział dwoje tych samych członków Kolegium uczestniczących w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Skoro taka sytuacja miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji, to Sąd uznał, iż zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Organ rozstrzygający w oparciu o art. 54 § 3 P.p.s.a. związany jest treścią skargi i jej żądania. W ramach omawianej kompetencji organ musi uwzględnić skargę w całości, a więc orzec zgodnie z treścią żądania strony zawartego w skardze bądź ocenić, że nie można uwzględnić żądania w całości a wtedy zrezygnować z instytucji autokontroli. Wyjątkowość autokontroli nie pozwala na inne, wybiórcze uwzględnienie skargi, co w konsekwencji prowadzi do wyłączenia możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie autokontroli. Wobec powyższego, żądanie uchylenia tylko części rozstrzygnięcia organu w sytuacji rzeczywistych wątpliwości co do zakresu żądania skarżącego a także specyfikacji autokontroli i zastosowania autokontroli w postępowaniu nadzwyczajnym nie pozwala na uwzględnienie wniosku skarżącego o częściowe uchylenie decyzji autokontrolnej. Omawiany tryb stanowi odstępstwo od zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tej normy prawnej, a także fakt, że nie określa ona jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli organ po wydaniu decyzji ostatecznej zmienia, na skutek argumentów podnoszonych w skardze, pogląd na sposób załatwienia sprawy, nie ma obowiązku wydawać decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy żądanie skargi nie daje podstawy do zastosowania tego trybu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 280/07 i wyrok z dnia z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami, Sąd nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji były istotne uchybienia procesowe, a przedmiotem skargi była decyzja o charakterze autokontrolnym nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne Mając na uwadze powyższe uchybienia, które nie tylko mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale ten wpływ z pewnością w tym wypadku miały, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wobec naruszenia przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 § P.p.s.a.