I OSK 2536/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/13 w sprawie ze skargi S.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za niedopuszczalne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od S.J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z [...] maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. J., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2013 r. nr [...], uznające za niedopuszczalne zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Jabłonna z [...] maja 2013 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania. S. J. wystąpił do Wójta Gminy Jabłonna z wnioskiem z [...] maja 2013 r. o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, orzeczonej decyzją tego organu z [...] maja 2013 r. nr [...], do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r. stwierdzające 1) niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta tej Gminy z [...] marca 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania i 2) niedopuszczalność odwołania od decyzji tegoż Wójta odmawiającej umorzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Odmowę zawieszenia postępowania, wskazanym na wstępie postanowieniem, Wójt uzasadnił brakiem wystąpienia zagadnienia wstępnego. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia S. J. na to postanowienie, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium wskazało na art. 101 § 3 k.p.a., podkreślając, iż nowelizacja tego przepisu, obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r., przez dodanie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że zażalenie służy tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia. Kolegium zwróciło uwagę na podobieństwo unormować art. 134 k.p.a. i art. 194 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza m.in. zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Uwzględniając skargę S. J., w której powołał się on na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r. OPS 4/00, Wojewódzki Sąd wskazał: Sprawa zawieszenia postępowania obejmuje swym zakresem nie tylko rozstrzygnięcie organu o zawieszeniu postępowania, ale również o podjęciu postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania, przy czym w związku z wprowadzoną nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a., a także uzasadnieniem do tej zmiany, ustawodawca wprowadził ograniczenie co do postanowień, od których przysługuje środek zaskarżenia. Ograniczenie to jednak dotyczy jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie sposób również przychylić się do stanowiska Kolegium, o podobieństwie regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a co za tym idzie analogicznego rozwiązania kwestii zaskarżalności postanowień. Artykuł 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mówi bowiem o postanowieniach "których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania", natomiast art. 101 § 3 k.p.a. o postanowieniach wydanych w "sprawie zawieszenia postępowania". Użycie przez ustawodawcę dwóch różnych zwrotów, bo niewątpliwie "przedmiot" i "sprawa" są pojęciami różnymi, wprost wskazuje na różne cele tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 marca 2013 r., II OSK 452/13, stwierdził, że uznanie, iż wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie, wyłączające możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, może mieć zastosowanie również do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, jest ograniczeniem gwarancji procesowych prawa obywatela. W tej sytuacji uznać należało, że podniesione w zaskarżonym postanowieniu argumenty za stwierdzeniem niedopuszczalności zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, są chybione, a stwierdzając niedopuszczalność zażalenia S. J. organ naruszył art. 101 § 3 oraz art. 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 § 3 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wydawane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje zażalenie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik w sprawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. i uznanie, że zażalenie wniesione przez S. J. na postanowienie Wójta Gminy Jabłonna z [...] maja 2013 r. nr [...] nie było niedopuszczalne, gdyż na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie również przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić należy, iż stronami postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości byli małżonkowie J. – E. i skarżący S., zatem każde z nich powinno brać udział w postępowaniu. E. J. udziału w nim nie brała, co wynika z akt sprawy, nadto o rozprawie powiadomiony był tylko S. J., który zresztą poinformował Sąd, że E. J. została w postępowaniu pominięta. W takiej sytuacji, podstawę uchylenia powinien stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a." (wyrok NSA z 6 maja 2016 r., I OSK 1931/14), a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c "p.p.s.a.". Wady bowiem zarzucanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienie Samorządowego Kolegium nie zawiera. Przed nowelizacją art. 101 § 3 k.p.a., dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r., przepis ten stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie. Oznaczało to, że zażalenie było dopuszczalne na wszystkie rodzaje rozstrzygnięć wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, tj. zawieszenia postępowania, odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia zawieszonego postępowania i odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Po nowelizacji przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Nowelizacja ta polegająca nie na nadaniu przepisowi nowego brzmienia lecz na dodaniu słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" doprowadzić miała do zmiany rozumienia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania" przez jego zawieszenie. Pojęcie "sprawa zawieszenia postępowania", wobec dokonanej nowelizacji, oznacza, iż zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Celem bowiem i istotą tej nowelizacji było dopuszczenie środka zażalenia tylko na rozstrzygnięcie hamujące postępowanie, zatem zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Skutek nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. pozbawiający stronę możliwości wniesienia zażalenia na pozostałe rodzaje rozstrzygnięć w sprawie zawieszenia postępowania, tj. na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania nie ogranicza jednak prawa do ich kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie S. J. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania za niedopuszczalne, a wadą było pominięcie E. J. jako strony. Taką samą wadę zawiera zaskarżony wyrok. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a.