VII SA/Wa 807/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875), dalej ustawa o ochronie zabytków, oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008r., stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. ([...]) zezwalającej na wykonanie prac przy budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. [...] w [...], w zakresie jego adaptacji, przebudowy i rozbudowy. Organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wystąpił W. G. podnosząc, że udzielono pozwolenia na wyburzenie dachu i dwóch ścian z pozostawieniem jedynie ściany frontowej od ul. [...] oraz wyburzeniu wnętrza budynku do czego nie upoważniały art. 21 i 27 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury. Następnie organ podał, że zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 29, poz. 265) uznanie obiektu za zabytek nie następowało na mocy wpisu do rejestru, tylko decyzji administracyjnej. Wpis w księdze rejestru tj. czynność materialno - techniczna, o ile nie była poprzedzona decyzją nie oznaczała i w obecnym stanie prawnym nie oznacza objęcia obiektu ochroną konserwatorską Dalej podkreślił, że nie odnaleziono decyzji o wpisie do rejestru zabytków ww. budynku. Z wpisu w księdze rejestru pod nr [...] wynika jedynie, iż wpisu obiektu przy ul. [...] dokonano na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1937 r. Zdaniem organu, choć taka adnotacja może uzasadniać, że decyzja została wydana, nie jest to jednak domniemanie prawne tak jak np art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W kolejnych aktach normatywnych brak jest przepisu, nakazującego przyjmować, że obiekt wpisany w księdze rejestru zabytków jest zabytkiem. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] września 2003 r., jako obejmująca obiekt nie wpisany do rejestru zabytków, rażąco naruszyła art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję złożył W. G. i zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. wniósł o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący wywodził, że na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków dobra kultury uznane za zabytek na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów tj. rozporządzenia z 1928r. o opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury stają się zabytkami wpisanymi do rejestru. Niezasadną jest więc argumentacja, że wpis do rejestru nie korzysta z domniemania prawnego. Fakt, że w księdze gruntowej [...] – [...] urządzonej dla tej parceli, obecnie [...], brak jest oznaczenia, że jest ona wpisana do rejestru zabytków, nie oznacza, że obiekt wpisanym tam pod numerem [...] nie jest zabytkiem. Wpis nie miał bowiem waloru konstytutywnego, a zatem ujawnienie, czy jego brak nie wiązał się i nadal nie wiąże z żadnymi konsekwencjami prawnymi. Zdaniem skarżącego, za powyższym stanowiskiem przemawia ww. wpis pod nr [...] obejmujący "dworek składający się z dwóch budynków piętrowych". W dniu wydania badanej decyzji, na wysokości ul. [...],[...] i [...] znajdował się zespół dwóch budynków piętrowych, połączonych parterowym pawilonem. Powyższe pozwalało na uwzględnienie wniosku i podjęcie działań wobec osób, które dopuściły się zniszczenia zabytku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt (I SA/Wa 1533/10) stwierdził nieważność decyzji wydanych w obu instancjach wskazując, że do wniosku o stwierdzenie nieważności dołączono kopię oświadczenia wnioskodawcy o udzieleniu pełnomocnictwa r.pr. J. L. i oświadczenie pełnomocnika o udzieleniu upoważnienia r.pr. M. S. do "występowania w sprawie". Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 33 § 3 k.p.a., bowiem pełnomocnik skarżącego nie dołączył oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa i nie uwierzytelnił odpisu udzielonego mu pełnomocnictwa. Odpis pełnomocnictwa uwierzytelnił r.pr. M. S., co było, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, nieskuteczne. Minister rozstrzygnął zatem sprawę, pomimo że podania nie podpisała strona lub należycie umocowany pełnomocnik, co rażąco narusza art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Według Sądu I instancji, zmiana art. 33 § 3 k.p.a. ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676), nie konwalidowała naruszeń zaistniałych przed jej wejściem w życie tj. przed 1 stycznia 2010 r. Z art. 11 cyt. ustawy wynika jedynie, iż do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie ustawy stosuje się, do czasu zakończenia postępowania w pierwszej instancji, dotychczasowe przepisy w zakresie uwierzytelniania dokumentów. Ocena zgodności z prawem decyzji z [...] lipca 2008 r. powinna opierać się na uprzednim art. 33 § 3 k.p.a. W konsekwencji rażąco naruszono również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. II OSK 2123/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA wskazał, że znowelizowany art. 33 § 3 k.p.a. dopuścił, by kwalifikowani pełnomocnicy byli upoważnieni nie tylko do uwierzytelniania odpisów udzielonych im pełnomocnictw, ale i odpisów innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Zmiana weszła w życie od 1 stycznia 2010 r. i miała zastosowanie w sprawach wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną w postępowaniu przed organem II instancji. Postępowanie w tej sprawie zakończyła decyzja z dnia [...] maja 2010 r. Złożone przed Ministrem przez pełnomocnika substytucyjnego dokumenty prawidłowo zatem uwierzytelniały udzielone r.pr. J. L. pełnomocnictwo, zgodnie z nowym art. 33 § 3 k.p.a. Wadliwe było jedynie postępowanie organu I instancji. W konsekwencji nie naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro podanie inicjujące postępowanie nadzwyczajne w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej przestało być obarczone wadą. Podstawową zasadą intertemporalną w zakresie stosowania przepisów postępowania jest zasada prymatu przepisów nowych (obowiązujących w czasie trwania postępowania). NSA podkreślił, że w art. 11 ustawy zmieniającej w zakresie uwierzytelniania dokumentów ustawodawca uznał, że w sprawach w toku dotychczasowe zasady uwierzytelniania udzielonego pełnomocnictwa powinny zachować ważność jedynie na etapie postępowania przed organem I instancji. W postępowaniu II-instancyjnym organ powinien stosować już nową regulację. Dopuszczono zatem, by prawidłowość już podjętych czynności, na etapie postępowania odwoławczego podlegała ocenie zgodnie z nowym art. 33 § 3 k.p.a. Nieprawidłowo podjęta czynność staje się więc czynnością prawidłową nie od chwili jej konwalidacji, ale od dnia jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego - które stosownie do art. 190 ppsa wiąże Sąd ponownie orzekający w sprawie - kontroli podlegała pod kątem przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 ppsa decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. zezwalającej na wykonanie robót budowlanych przy budynku położonym przy ul. [...] w [...], w zakresie jego adaptacji, przebudowy i rozbudowy. Zdaniem organu decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 27 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie dóbr kultury, wobec faktu – co wywiódł organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego – że obiekt położony przy ul. [...] w [...] nie był wpisany do rejestru zabytków, nie było zatem podstaw do wydania decyzji pozwalającej na prowadzenie prac w trybie ww. przepisu. Z takim uzasadnieniem decyzji nie zgodził się skarżący, którego zdaniem nieruchomość objęta decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. była wpisana do rejestru zabytków, jednak organ ten z rażącym naruszeniem art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury zezwolił na roboty budowlane, które doprowadziły do zniszczenia znacznej części zabytku. W związku z powyższym na wstępie zaznaczyć trzeba, że postępowanie w tej sprawie stoczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jedną z podstaw stwierdzenie nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość tego naruszenia, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Rażąco może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który można stosować w jego bezpośrednim rozumieniu, a więc niewymagający wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, które powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, w okolicznościach danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej można stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza prawo (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może mieć miejsce tylko wtedy, jeśli zostało spowodowane ewidentnym, jasno uchwytnym błędem w interpretowaniu prawa. Skoro postępowanie to stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji art. 16 k.p.a., to ustalenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji musi być również niewątpliwe. W orzecznictwie podkreśla się, że niedopuszczalne jest rozszerzanie wypadków zwykłego naruszenia prawa na naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo - w sytuacji niewyjaśnienia, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r. sygn. V SA 463/99). Wobec powyższych rozważań brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Innymi słowy jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98). W niniejszej sprawie organ wprawdzie stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r., jednak z innych przyczyn niż podnosił skarżący we wniosku. Za podstawę rozstrzygnięcia przyjął bowiem, że nieruchomość przy ul. [...] w [...] nie była wpisana do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury w przedstawionym zakresie. Z dokumentacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, nie wynika bowiem, że sporna nieruchomość nie była wpisana do rejestru zabytków, jak przyjął organ. Wprawdzie sama decyzja się nie zachowała, niemniej w aktach sprawy znajduje się kopia strony z księgi rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego - jak podał organ prowadzonej od 1969r. (choć okoliczności tej nie można zweryfikować wobec braku strony tytułowej księgi) – z której wynika, że pod numerem [...] dokonano wpisu, iż decyzją wydaną w dniu [...] lutego 1937r., l.dz. [...]) za zabytek został uznany "dworek składający się z dwóch budynków piętrowych (jeden z nich z XVIII w. o stylowej fasadzie kryty dachem łamanym), połączonych pawilonem parterowym z trójkątnym przyczółkiem na osi, o fasadzie klasycyzującej z r. 1848r. Układ wnętrz dwutraktowy". Wskazano również miejsce położenia zabytku, to jest nieruchomość przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów [...]. Zakresem ochrony objęto całość budynku. Dodać w tym miejscu trzeba, że w dacie wydania decyzji określonej w przytoczonym wpisie sprawy dotyczące ochrony zabytków regulowało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 6 marca 1928r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 29, poz. 265). Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia przedmioty otrzymywały charakter zabytków na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia w myśl art. 2 pkt 2. W dalszej części przepis ten wskazywał, że orzeczenie władzy konserwatorskiej, stwierdzające wartość zabytkową przedmiotu, stanowiącego część składową nieruchomości, wpisanej do ksiąg gruntowych (wieczystych), doręcza się właściwemu oddziałowi Prokuratorji Generalnej celem wpisania do tych ksiąg w sposób, odpowiadający przepisom o ich prowadzeniu. Stosownie zaś do art. 4 rozporządzenia z dnia 6 marca 1928r. władze konserwatorskie pierwszej instancji miały obowiązek prowadzenia rejestru zabytków. Sposób prowadzenia rejestru określało wydane na podstawie powołanego przepisu rozporządzenie Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z dnia 17 lipca 1928 r. o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. Nr 75, poz. 675). W świetle przedstawionej na wstępie argumentacji i orzecznictwa – a więc bez względu na brak podstaw do przyjęcia domniemania prawnego, jak wywodził organ - dopóki fakt wydania decyzji z dnia [...] lutego 1937r., o uwidocznionej w księdze rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego treści i wskazanym miejscu położenia obiektu, nie zostanie skutecznie podważony – dopóty należy przyjmować, że decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym jest prawidłowa w zakresie, w jakim organ miał obowiązek rozstrzygnąć w przedmiocie zezwolenia konserwatorskiego. Wobec naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 27 ust. 1 i 3 ustawy Sąd uwzględnił skargę. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem dokonanie ponownej oceny, z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Organ zbada, prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r. pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa, w tym zarzutów podnoszonych przez skarżącego ww. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.