I OSK 104/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 240/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 240/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w związku z pisemną informacją od Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N. z dnia [...] czerwca 2012 r. o zastrzeżeniach w stanie zdrowia J. S., Starosta L. w dniu [...] lipca 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie skierowania go na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), organ orzekł o skierowaniu J. S. na badania lekarskie. Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organy obu instancji uznały, że informacja Głównego Lekarza Orzecznika ZUS ma charakter wiarygodny, bowiem pochodzi od organu uprawnionego do badania zdrowia skarżącego. Lekarz w wyniku badania stwierdził u skarżącego okoliczności mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Tym samym, zdaniem organów, została uprawdopodobniona możliwość występowania przeciwwskazań zdrowotnych skarżącego co do dalszego udziału kierowania pojazdami w ruchu drogowym. J. S. przedłożył zaświadczenie wydane przez lekarza specjalistę psychiatrę, kopię świadectwa kwalifikacji, kopię orzeczenia psychologicznego i kopię zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego zdolność do kierowania pojazdami. W ocenie organów orzekających przedstawione przez skarżącego zaświadczenia lekarskie nie mają znaczenia, ponieważ żaden z dokumentów nie został wydany w trybie art. 122 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak również we właściwej ze względu na zakres badania placówce medycznej. Oddalając skargę J. S. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Z art. 122 ust.1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami lecz usunięcie uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia. Przepis ten został bowiem tak zredagowany, że musi wystąpić przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń, co do stanu zdrowia". Kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Organy kierujące nie badają merytorycznie tej kwestii, nie mogą bowiem samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stan zdrowia skarżącego, nie są też uprawnione do wglądu w dokumentację medyczną. Z tych względów nie są istotne dla przedmiotowego postępowania przedłożone przez skarżącego zaświadczenia. Badania lekarskie mające na celu wyjaśnienie zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15) - przeprowadzane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy z zachowaniem ściśle określonego sposobu badań, a gdyby wolą ustawodawcy było uwzględnienie wskazanych przez skarżącego orzeczeń lekarskich, a więc innego sposobu usunięcia wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach prawa. Przepisy stanowczo jednak wskazują procedurę postępowania, a więc konieczność poddania się badaniom lekarskim w przypadku stwierdzonych zastrzeżeń w stanie zdrowia kierowcy z zachowaniem trybu i sposobu wskazanego w powołanym rozporządzeniu. Główny Lekarz Orzecznik ZUS do którego uprawnień, należy orzekanie o zdrowiu w zakresie rentowym, mieści się w kategorii organów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Zawiadomienie pochodzące od takiego organu powinno stać się podstawą do wydania decyzji przez starostę, ponieważ jest sygnałem wskazującym na istnienie wątpliwości, co do zdrowotnych uwarunkowań zdolności do kierowania pojazdami. Dopóki bowiem istnieją wątpliwości co do zdrowotnych uwarunkowań zdolności do kierowania pojazdami zgłoszone przez właściwy organ, dopóty starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badanie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wystąpienie okoliczności określonej w art. 122 ustawy stwarza obowiązek poddania się badaniom lekarskim i jest wystarczające do poddania się takim badaniom bez konieczności dopatrywania się innych przesłanek. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ wydający uprawnienia do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, by uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także by kontrolował on, czy osoby te nie utraciły zdolności do prowadzenia pojazdów. Organ odwoławczy nie zdyskredytował zaświadczeń przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu, lecz jedynie stwierdził, że w przedmiotowej procedurze kontrolnej zdrowia kierowcy zaświadczenia te nie są wystarczające, gdyż do kontroli stanu zdrowia został powołany wojewódzki ośrodek medycyny pracy, gdzie skarżący może te dokumenty przedłożyć. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 240/13, J. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, polegające na przyjęciu, iż samo uzyskanie informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby stanowi podstawę do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, - § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, polegające na przyjęciu, że samo uzyskanie informacji od lekarza orzecznika ZUS stanowi "wiarygodną informację" w świetle powoływanego przepisu, - § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., polegające na przyjęciu, że badania przeprowadzone w ramach postępowania w sprawie o skierowanie na badania lekarskie mogą być przeprowadzone jedynie przez wojewódzkie ośrodki medycyny pracy. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do uprawdopodobnienia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a więc do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, - art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że według art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wezwanie kierującego pojazdem do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. W wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 628/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – w analogicznej sprawie – wskazał, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Starosta nie jest pozbawiony możliwości przeprowadzania postępowania w zakresie zmierzającym do sprawdzenia, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich wątpliwości. Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą bowiem stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Na istnienie takich zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego w niniejszej sprawie wskazywał lekarz orzecznik ZUS w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., podnosząc jedynie, iż względem J. S. istnieją okoliczności mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Informacja ta stanowiła wyłączną podstawę wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, mimo iż J. S. przedstawił liczne dokumenty wystawione przez innych lekarzy stwierdzających jego zdolność do prowadzenia pojazdów, jak również brak przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów (w zależności od przedstawionego zaświadczenia). W sprawie o sygn. akt III SA/Kr 628/12 dla Sądu informacja lekarza orzecznika ZUS nie zawierała wystarczających danych na poparcie zgłoszonych przez niego zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, w kontekście dopuszczalności posiadania przez niego uprawnień do kierowania pojazdami, aby wyłącznie na podstawie tego wniosku skierować skarżącego na kontrolne badania lekarskie. Analogicznie jak w niniejszej sprawie lekarz orzecznik ZUS nie powołał się bowiem w swym stwierdzeniu na żadne okoliczności lub dokumenty uprawdopodobniające istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do możliwości kierowania przez skarżącego pojazdami. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 878/09, zgodnie z którym samo uzyskanie wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże nie obliguje organu do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Organ administracji, mając na uwadze art. 7 i art. 77 § 1 kpa, powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do uprawdopodobnienia istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów przez stronę ze względu na jej stan zdrowia. Organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie nie dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza co do znaczenia informacji przekazanej przez Głównego Lekarza Orzecznika ZUS w N. jako dowodu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przyjęty za podstawę do wydania, kwestionowanej przez skarżącego, decyzji o skierowaniu go na badania lekarskie, stanowił, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Kluczową przesłanką wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest powzięcie przez starostę zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierowanej. Pojęcie zastrzeżeń co do stanu zdrowia nie zostało normatywnie zdefiniowane. Natomiast w § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wskazano, że starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Z powyższego wynika, że ocena powzięcia przez starostę zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby kierowanej na badania lekarskie należy w istocie do jego uznania, które musi być poparte takim przekonaniem, które w ramach art. 7 kpa pozwoli przyznać pierwszeństwo ochronie interesu społecznego nad słusznym interesem strony. Normatywną wskazówką skorzystania przez organ orzekający z takiego uznania jest przy tym powzięcie wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia danej osoby. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji powziął zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów w wyniku informacji przesłanej przez Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. O ile zaś Starosta L., powołując się na art. 7 kpa, wystąpił w piśmie z dnia 3 lipca 2012 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. o przesłanie informacji potwierdzających powstałe wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, o tyle Główny Lekarz Orzecznik ZUS - Oddział w N. w piśmie z dnia 12 lipca 2012 r. odmówił przesłania stosownych informacji ze względu na treść art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). Z powołanego art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika bowiem, że dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego, o których mowa w art. 40 [w tym informacje o faktach pozaubezpieczeniowych, mających wpływ na prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i na ich wysokość oraz informacje niezbędne do przyznania i wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a także świadczeń finansowanych z budżetu państwa oraz o dokonanych wypłatach] mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, komornikom sądowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrom pomocy rodzinie oraz Komisji Nadzoru Finansowego, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił dopuszczalność skorzystania przez organ orzekający z uznania administracyjnego przy zachowaniu wymogów określonych w art. 7 kpa. Uznanie to oparte bowiem zostało na przyjęciu za wiarygodną informacji Głównego Lekarza Orzecznika ZUS - Oddział w N. i przyznaniu prymatu prewencyjnemu skierowaniu skarżącego na badania lekarskie nad jego słusznym interesem w swobodzie korzystania z posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, dla oceny jego stanu zdrowia w kontekście zdolności do dalszego prowadzenia pojazdów, co ma zasadnicze znaczenie dla zachowania przez skarżącego zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jeżeli w ocenie skarżącego informacja Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N. nie była wystarczająco szczegółowo uzasadniona do uznania jej za podstawę do wydania kwestionowanej decyzji, to mógł na podstawie art. 50 ust. 4 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wystąpić do ZUS Oddział w N. o pisemne udostępnienie stosownych informacji w tym zakresie i przedłożyć je organowi orzekającemu, skoro organ ten nie należy do kręgu ustawowo uprawnionych organów do ich uzyskania od ZUS. Organ orzekający nie mógł natomiast we własnym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego, w kontekście zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącego, dla oceny wiarygodności informacji przestawionej przez Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N., ponieważ w ten sposób organ orzekający zastąpiłby ocenę dokonywaną dopiero po skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Do skierowania skarżącego na badania lekarskie wystarczy zatem samo powzięcie przez organ orzekający wiarygodnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, a nie przekonanie co do tego stanu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych w tej skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, jako przepisów postępowania, ponieważ procedurę sądowoadministracyjną normują przepisy ppsa, natomiast przepisy kpa są dla sądu administracyjnego jedynie wzorcem oceny legalności wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Zaskarżony wyrok nie narusza również powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym literalnie bowiem stanowił, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Z tego względu organy orzekające mogły uznać za wiarogodną informację Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N., jako profesjonalisty w tym zakresie, dotyczącą zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. Również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie zasługuje na uwzględnienie, skoro za podstawę wystarczającą do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie zostało uznane w zaskarżonym wyroku powzięcie przez organ orzekający zastrzeżeń na podstawie informacji Głównego Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w N. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.