VI SA/Wa 1484/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej "Prezesem UKE") postanowieniem z dnia [...] marca 2013r., na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "Prawem telekomunikacyjnym") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") ograniczył K. (zwanej dalej "Skarżącą"), P. (zwanej dalej "PI") oraz P. (zwanej dalej "PK") prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym nr [...], w sprawie postępowania wszczętego na wniosek T.S.A. (zwanej dalej "T S.A.") z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji, oraz postępowania wszczętego na wniosek T S.A. z dnia [...] lipca 2011r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, w zakresie: Załącznika nr 1 do pisma T S.A. z dnia [...] stycznia 2013r. stanowiącego tajemnicę tego przedsiębiorstwa. Prezes UKE wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010r. (zwaną "Decyzją I") zatwierdził ofertę ramową (zwaną dalej "ofertą"), określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T S.A., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. (zwaną dalej "Decyzją SMP 4") wyznaczył T S.A., jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia usług hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji. Pismem z dnia [...] marca 2011r. T S.A. przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany oferty dostosowujący ją do Decyzji SMP 4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. (zwaną "Decyzją II") uchylił w części, w części zmienił, a w pozostałej części utrzymał w mocy Decyzję I. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. (zwaną dalej "Decyzją SMP 5"), wyznaczył T S.A., jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego. Pismem z dnia [...] lipca 2011r. T S.A. przedstawiła Prezesowi UKE projekt zmiany oferty dostosowujący ją do Decyzji SMP 5. Prezes UKE wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia [...] września 2011r. połączył postępowania wszczęte na wniosek T S.A. z dnia [...] marca 2011r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji oraz na wniosek T S.A. z dnia [...] lipca 2011r. zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, zaś decyzją z dnia [...] października 2011r. częściowo zmienił ofertę. Następnie w dniach od [...] grudnia 2012r. do [...] stycznia 2013r. przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji Prezesa UKE zatwierdzającej zmianę oferty. W ramach ww. postępowania konsultacyjnego do Prezesa UKE wpłynęły stanowiska złożone przez T S.A. - pismem z dnia [...] stycznia 2013r. wraz z Załącznikiem 1 objętym tajemnicą przedsiębiorstwa T S.A., Skarżącej - pismem z dnia [...] stycznia 2013r. oraz PUT - pismem z dnia [...] stycznia 2013r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezes UKE odwołał się do treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., zwanej dalej "u.z.n.k.") i stwierdził, że informacje zawarte w Załączniku nr 1 do pisma T S.A. z dnia [...] stycznia 2013r., stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T S.A., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., bowiem są one ściśle związane z prowadzoną przez T działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż zawierają szczegółowe informacje odnośnie propozycji procedur związanych w funkcjonowaniem przedsiębiorstwa T, ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Zatem udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T S.A. W skardze z dnia [...] kwietnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Prezesa UKE w całości zarzucając naruszenie: 1) art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonego pisma i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną, oceny dokonanej przez składającą zastrzeżone pismo – T S.A., co doprowadziło do niezasadnego ograniczenia Skarżącej wglądu do materiału dowodowego, 2) art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że zastrzeżono pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T S.A., 3) art. 10 § 1 i art. 31 § 3 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest Skarżąca, czynnego udziału w postępowaniu na prawach strony. Zdaniem Skarżącej Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny i nie uzasadnił motywów jego wydania. W ocenie Skarżącej przed wydaniem ww. postanowienia organ obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania przez T S.A. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa" dla zastrzeżonego pisma, bowiem w kompetencji organu administracji publicznej należy zweryfikowanie żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w K.p.a., a udział organizacji społecznej nie był fikcją. Według Skarżącej zastrzeżone pismo, według jawnej części, oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zawiera informacje dotyczące kosztów wdrożenia poszczególnych poziomów dostępu usługi [...], regulowanej w związku z Decyzją SMP 5. W przekonaniu Skarżącej koszty związane ze świadczeniem usługi [...] (również koszty wdrożenia), powinny być znane uczestnikom postępowania, w ramach którego Prezes UKE ustala warunki świadczenia tej usługi. Jest to tym bardziej zasadne, że powołując się na nie znane Skarżącej dane, T S.A. wnosi do o złagodzenie nałożonych na ten podmiot obowiązków regulacyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013r., stanowiącym replikę na odpowiedź Prezesa UKE na skargę, przedstawiła argumentację odnoszącą się do twierdzeń Prezesa UKE dotyczących gospodarczej wartości informacji, które uznano za tajemnicę przedsiębiorstwa T S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r. o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji oraz w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej wydane zostało na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 206 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 207 ust.1 Prawa telekomunikacyjnego, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty (w zakresach przywołanych powyżej) i dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie stanowi więc kwestii incydentalnych w sprawie o w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oraz w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty, lecz wyłącznie ocenę czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II GSK 700/09, a także w postanowieniu z dnia 28 marca 2012r., sygn. akt II GSK 443/12 (dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela powyższą ocenę. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w niniejszej sprawie) to postanowienie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Prawa telekomunikacyjnego, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. komentarz do art. 207 [w:] M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX, 2010). Skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest zatem wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE, a ten środek zaskarżenia nie został złożony – skarga podlega odrzuceniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia dokonane przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, a więc skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.