I SA/Wa 1909/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni [...] o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2012r. sygn. akt [...] (sprostowaną postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2012r.), stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997r. Nr [...] w części dotyczącej działki [...], [...] i [...] z obrębu [...] ze względu na rażące naruszenie prawa, orzekło o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zaś zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję Kolegium. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zarząd Gminy [...] decyzją z [...] lipca 1997 r. Nr [...] przekazał, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej jako: "u.g.g."), na rzecz [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste grunt o łącznej pow. [...] m2, obejmujący działki nr nr: [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...][...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...][...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...], i [...] z obrębu [...], a także przeniósł nieodpłatnie własność znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni. O stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działek nr[...], [...], z obrębu [...] zwrócili się następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...] – P. M., J. M., R. M., J. K., J. M., W. K., Z. M., R. M., M. M., J. Z., U. G., E. M.i oraz E. M., wskazując na rażące naruszenie prawa. W następstwie rozpoznania tego wniosku, jak też odrębnego wniosku złożonego przez następców prawnych właścicieli gruntów wchodzących w skład działki nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr[...], utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działek nr[...],[...] i [...], oceniając, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie rażąco naruszono art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania uwłaszczeniowego do czasu rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Spółdzielni[...] , uchylił obydwie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] , jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu, ani z uzasadnień kontrolowanych decyzji, ani ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynikało, których obecnie działek dotyczy decyzja nadzorcza, gdzie konkretnie są one położone, a przede wszystkim, jakie mają obecnie oznaczenie geodezyjne i powierzchnię. Dodatkowo Sąd wytknął organowi błędne rozstrzyganie jedną decyzją dwóch - zainicjowanych odrębnymi wnioskami - spraw administracyjnych, tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] (działki nr[...]) oraz w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...](działek nr [...] i[...]). We wskazaniach, co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał organ nadzoru, do zebrania i przeanalizowania całości dostępnych dokumentów oraz ewentualnego przeprowadzenia innych dowodów, które pozwolą na wyjaśnienie w sposób bezsporny: gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania, jaki jest obecnie stan prawnych tych działek. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału dowodowego, w oparciu o jego analizę, organ nadzoru miał ustalić krąg podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu, a następnie dokonać analizy zasadności złożonych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wniosków oraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wypowiedzieć się także, co do istnienia bądź nieistnienia w ocenie organu nadzoru nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa). Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012r. sygn. akt [...] uwzględniło złożony wniosek następców prawnych nieruchomości przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]), stwierdzając nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoznano wniosku byłych właścicieli o zwrot nieruchomości, które ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. W dniu 12 marca 2012r. następcy prawni b. właścicieli nieruchomości gruntowej, złożyli wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. poprzez wykreślenie w treści decyzji dz. ew. nr [...] względnie uchylenie tej decyzji w części dotyczącej dz. ew. nr[...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] zmieniło ww. decyzję w trybie art. 113 § 1 Kpa, poprzez wykreślenie z jej treści dz. ew. nr [...] z obrębu[...]. W dniu 2 maja 2012r., Spółdzielnia [...] złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Spółdzielni, decyzja Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997r. Nr [...], w części orzekającej przekazanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz Spółdzielni [...] w W. działki gruntu o nr ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu[...], nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obiegu prawnego, a wystąpienie przez poprzedniczkę prawną wnioskodawców postępowania nadzorczego, o zwrot nieruchomości, przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, nie powinno być także uwzględnione jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] lipca 2012 r. nr[...] , orzekło o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1997 r. odnośnie działki nr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zaś zakresie utrzymało w mocy wcześniejszą swoją decyzję Kolegium. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997r. w cz. dotyczącej działki [...] i[...], bez wątpienia jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ nadzoru powołał zasady dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazując na art. 28 Kpa jak również art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 1985 nr 22 poz. 99 z póz. zm.), oraz orzecznictwo, w którym ugruntował się pogląd, iż jeżeli dawni właściciele złożyli wniosek w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o zwrot nieruchomości, a stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, postępowanie uwłaszczeniowe zawiesza się. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie w dacie wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego znany był organom orzekającym fakt istnienia wniosków byłych właścicieli o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Organy były zatem zobligowane do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowania uwłaszczeniowego do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości ich byłym właścicielom i to niezależnie od tego, czy wniosek ten były zasadny, czy też nie. Naruszenie dyspozycji tego przepisu było w ocenie Kolegium wypełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...]zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10, - art. 156 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 158 i 1 Kpa i stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo braku analizy tzw. negatywnych przesłanek. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia skoncentrowała się na wykazywaniu niezastosowania się przez organ do wytycznych Sądu, w zakresie zbadania stanu zagospodarowania jak i stanu prawnego działek, a także braku wypowiedzi organu co do istnienia lub nie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. W piśmie procesowym z 19 września 2013 r. strona skarżąca reprezentowania przez adw. M. K. podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odwołując się do poglądu wyrażonego w załączonym do tego pisma wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 211/12, wydanym na tle analogicznej sprawy, Spółdzielnia wskazywała, że z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności art. 80 tej ustawy nie wynika, aby złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego stanowiło okoliczność wyłączającą możliwość formalnego przekazania gruntów na rzecz jej aktualnego posiadacza. Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała na naruszenie przez Kolegium art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa. W składzie tego organu orzekającego przy pierwszym rozpoznaniu sprawy (26 września 2012 r.) znajdowały się bowiem osoby, które na mocy ww przepisów podlegały wyłączeniu, gdyż brały udział przy wydawaniu decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. i decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana został w postępowaniu prowadzonym po uprzednim uchyleniu przez sąd wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, kontrola ta obejmuje także zastosowanie się przez organ do bezwzględnie wiążącej go (jak też sąd), z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a." ), oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku sądu. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, a zakwestionowana decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2012 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 Kpa, a jego przedmiotem była decyzja Zarządu Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. nr [...] o przekazaniu w trybie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w W. gruntu nieruchomości obejmującej m.in. działki nr [...] i [...] z obrębu[...]. Kolegium oceniło, że ww. decyzja, w części ww. działek, obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa (rażąco narusza prawo), ze względu na wydanie jej przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o zwrot części ww. nieruchomości (uprzednio wywłaszczonej), zgłoszonym przez byłych jej właścicieli przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Kolegium, obowiązkiem organu orzekającego o uwłaszczeniu było zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, prowadzonego przed nim postępowania, do czasu rozpoznania ww. żądania. Jak wynika z akt w przedmiotowej sprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 976/10, w którym to orzeczeniu Sąd uchylając rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydał jednocześnie wytyczne jakimi organ powinien się kierować rozpoznając sprawę na nowo. W ocenie Sądu Kolegium wzięło pod uwagę jedynie część wskazań określonych w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. tj. tych odnoszących się do konieczności ustalenia położenia przedmiotowych nieruchomości, ich obecnych oznaczeń geodezyjnych, powierzchni, stanu zagospodarowania, jaki i ich aktualnego stanu prawnego tych działek oraz nakazujących ustalenie wszystkich stron postępowania. Po uzupełnieniu i rozpoznaniu powyższego materiału dowodowego organ nie dokonał jednak analizy zaistnienia, bądź nie w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Jeżeli bowiem Kolegium oceniło, że decyzja Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, powinno pamiętać jednocześnie, że stwierdzenie powyższej wady nie w każdej sytuacji prowadzić będzie do wyeliminowania obarczonego nią orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Warunkiem sine qua non stwierdzenia z tej przyczyny nieważności kontrolowanej decyzji jest bowiem uprzednie ustalenie, że skutki prawne jakie ona wywołała nie mają charakteru nieodwracalnego. Zgodnie wszak z art. 156 § 2 in fine Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, obok badania przesłanek z § 1 ww. artykułu, stanowią więc podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż warunkują wydanie rozstrzygnięcia o treści zdeterminowanej art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kpa (w przypadku niestwierdzenia wywołania przez decyzję skutków o charakterze nieodwracalnym) bądź art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa (w sytuacji gdy tego rodzaju skutki decyzja ta wywołała). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił, a przynajmniej nie wynika to z treści uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, choć zobowiązany został do tego w wiążących go wskazaniach zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10, co stanowi istotną wadę decyzji prowadzącą do jej uchylenia. Brak bowiem jakiegokolwiek stanowiska organu, co do istnienia lub nie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzja uwłaszczeniową, którego poprawność mógłby ocenić Sąd, przedwczesne także byłoby zajmowanie stanowiska w przedmiocie argumentacji przytoczonej w tej materii przez skarżącą Spółdzielnię i konfrontowanie jej z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach. Dopiero zajęcie w tym zakresie stanowiska przez organ, umożliwi Sądowi ocenę jego trafności. Podkreślić należy ponadto, że u podstawy wydanego rozstrzygnięcia Sądu leżało również inne naruszenie przepisów prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej. Jak słusznie zostało to wskazane w piśmie procesowym skarżącego z dnia 19 września 2013 r. w prowadzonym postępowaniu Kolegium naruszyło art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa. W składzie orzekającym przy pierwszym rozpoznaniu sprawy (decyzja z dnia [...] lutego 2012 r.) znajdowały się osoby – A. M. oraz K. N., które na mocy ww. przepisów podlegały wyłączeniu, gdyż brały udział przy wydawaniu decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], (A. M.) i decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (K. N.) uchylonych następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10. Powyższa okoliczność nie została dostrzeżona przez Kolegium rozstrzygające sprawę po złożeniu przez Spółdzielnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa (mającym zastosowanie z mocy 27 § 1 Kpa do członków organów kolegialnych), pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. "Udział w wydaniu zaskarżone decyzji" dotyczy zaś sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, stanowi natomiast przesłankę wznowieniową opisaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., którą Sąd uwzględnia z urzędu. W konsekwencji czego zobligowany jest na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji, chyba że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki z art. 146 § 2 Kpa wykluczające jej uchylenie. Wówczas bowiem Sąd ogranicza się jedynie do stwierdzenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy badanie jednak negatywnych przesłanek wznowienia jest jednak bezprzedmiotowe, z uwagi na pozostałe stwierdzone ww. wady prawne kontrolowanych decyzji, które niezależnie od naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, skutkować muszą uchyleniem decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych też względów przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę, wskazania wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ powinien zadbać również, by w składzie orzekającym w sprawie nie brały udziały osoby, które uczestniczyły przy wydaniu decyzji Kolegium z [...] stycznia 2010 r., [...] marca 2010 r. oraz decyzji uchylonych niniejszym wyrokiem.