II SA/Sz 750/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]. Inspektor [...] Centrum Świadczeń, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 16a ust. 1, art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił E.B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz I.F. w okresie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na zebrany materiał dowodowy w sprawie wywiódł, że wnioskodawczyni E.B. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką I.F., a tym samym nie została spełniona przesłanka określona w art. 16a ust. 1 ustawy uprawniająca do ubiegania się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E.B. podnosząc, że była zatrudniona w przedszkolu jako nauczycielka na czas określony od [...], zaś jej mama miała przyznany stopień niepełnosprawności od [...]. Od dnia rozwiązania stosunku pracy przejęła nad mamą całodobową opiekę, która trwa do dzisiaj. Poinformowała, że była zarejestrowana w urzędzie pracy, ale tylko ze względu na podleganie z tego tytułu ubezpieczeniom. Dalej strona podała, że od 8 lat jest opiekunką mamy i nie miała nawet jednego dnia urlopu. Prosi więc o przyznanie jej zasiłku opiekuńczego, co pozwoli na skromne utrzymanie siebie i swojej mamy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie organu odwoławczego, podzielić należy pogląd organu I instancji, że E.B. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją matką, skoro ostatni raz była zatrudniona w okresie [...], zaś ze świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania z upływem czasu na który była zawarta umowa o pracę. Kolegium podkreśliło, że przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zbadać, czy osoba wnioskująca o to świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym związek między koniecznością sprawowania opieki, a "rezygnacją" z zatrudnienia musi być bezpośredni i wyraźny. Nie wystarczy zatem, tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 1 ustawy, jedynie "niepodejmowanie" zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Organ II instancji ustosunkowując się do odwołania zaznaczył, że nie podważa twierdzeń odwołującej się, iż nie podejmuje ona zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednakże w ocenie Kolegium, akta przedmiotowej sprawy nie wskazują na to, aby wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania tejże opieki. Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma charakter decyzji związanej, organy nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie. E.B. decyzję Kolegium z dnia [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuciła naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie błędnej interpretacji wyrażenia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W ocenie skarżącej, pomimo że w art. 17 ust. 1 ustawy rzeczywiście użyto sformułowania, opisującego przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jako stan "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia tub innej pracy zarobkowej" nie oznacza to, że w zakresie przesłanek, uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie należy uwzględniać faktycznej rezygnacji z zatrudnienia poprzez jego niepodejmowanie. Skoro bowiem ustawodawca nie zdecydował się skonstruować definicji legalnej pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie jest uzasadnione zawężanie rozumienia tego sformułowania tak, jak to uczyniły organy rozpoznające sprawę. Poza tym przyjęta przez organy wykładnia przepisu art. 16a ust. 1 cyt. ustawy, nie znajduje uzasadnienia w świetle celu tego przepisu oraz systemu wartości jakimi posługuje się ustawodawca stanowiący przepis. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli osoba ta wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji. Przyjęta przez organy interpretacja przepisu art. 16a ust. 1 powoduje, że cel ten nie może być, w jej wypadku, zrealizowany tylko z uwagi na to, że stosunek pracy istniejący w chwili podjęcia stałej opieki nad matką, ustał z upływem okresu, na jaki była zawarta umowa o pracę. Skarżąca wyjaśniła, że wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką było zbędne i całkowicie nieracjonalne, skoro przez okres 1 miesiąca, który pozostał jej do końca zatrudnienia, była w stanie zapewnić matce opiekę przy udziale innych członków rodziny. Według skarżącej, ustawodawca stanowiąc przepis art. 16a ust. 1 i art. 17 cyt. ustawy, w żadnym razie nie zamierzał różnicować sytuacji osób sprawujących stałą opiekę nad osobami niepełnosprawnymi jedynie ze względu na formę jaką przybierze rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, tymczasem do takiego skutku prowadzi interpretacja przepisów stosowana przez organy I i II instancji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do niejednolitego traktowania adresatów obu przepisów co jest nie do pogodzenia zarówno z celem jak i podstawami aksjologicznymi, które legły u podstaw regulacji świadczeń opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego unormowania wynika, że Sąd w celu dokonania oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie dostrzeżone przez siebie naruszenia prawa i to niezależnie od żądań i zarzutów skargi. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że matka skarżącej na mocy orzeczenia z dnia [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Natomiast spór budzi okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Przy rozstrzyganiu sprawy organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej K.p.a.), w tym w szczególności do respektowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., co nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepisem gwarantującym realizację obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 K.p.a., który obliguje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., który zobowiązuje organ do dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, następuje w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), co związane jest z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Mając na uwadze treść powyższych przepisów, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał lakonicznie, że brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, co nie sposób uznać za uczynienie zadość obowiązkowi starannego i pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Organ II instancji podejmując próbę konwalidacji tego uchybienia, szerzej uzasadnił twierdzenie o niespełnieniu przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że skoro skarżąca była zatrudniona ostatni raz w okresie [...] w przedszkolu publicznym, zaś stosunek pracy skarżącej został rozwiązany z upływem okresu na jaki został zawarty, to oznacza, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Sądu, stanowisko organów I i II instancji co do braku podstaw fatycznych do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w konfrontacji z analizą zebranego materiału dowodowego, uznać należy za przedwczesne. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że nie pracuje zawodowo z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, którą to opiekę świadczy nieprzerwanie od dnia rozwiązania stosunku pracy z przedszkolem publicznym. Z oświadczenia skarżącej z dnia [...] wynika, że rodzina utrzymuje się m.in. ze świadczenia pielęgnacyjnego otrzymanego w związku ze sprawowaną opieką nad matką. W karcie informacyjnej, sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, do dochodu rodziny zaliczono kwotę [...] zł uzyskiwaną z tytułu tego świadczenia. Ponadto w piśmie z dnia [...], Kierownik Referatu [...] Centrum Świadczeń przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wskazał, że obecnie skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo wyłaniającego się z zebranych dowodów w sprawie faktu posiadania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką, jako przyznanego na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (tj. przed 1 stycznia 2013 r.), żaden z organów nie załączył do akt sprawy rozstrzygnięcia o przyznaniu tego świadczenia za ostatni okres jak i nie dokonał oceny wynikającej z niego okoliczności, w kontekście przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło nie tylko do naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. ale także do wadliwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe uchybienie dowodzi, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych a tym samym kompletnej oceny prawnej, co pozwalałoby na wydanie prawidłowej decyzji. Zauważyć należy, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne jak i specjalny zasiłek opiekuńczy służą wspólnemu celowi, tj. rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Przy czym powołana ustawa w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jak i po nowelizacji, uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wprowadzonego z dniem 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego, jest wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia". Podkreślić należy, że w orzecznictwie reprezentowane jest stanowisko, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2013 r. stanowi o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmienne bowiem traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kolejnym wyroku tego Sądu z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 458/13 podniesiono, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tutejszy Sąd podziela pogląd, że wydanie w poprzednim stanie prawnym decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - bez względu na to, czy podstawą tego przyznania był fakt niepodejmowania pracy, czy rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą - świadczy o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy byłoby bowiem wymaganie od osoby, która podejmuje starania o kontynuowanie pobierania świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, aby podjęła pracę, żeby następnie z niej rezygnować w celu spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 również podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podważa twierdzeń skarżącej o tym, że nie podejmuje ona zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, jednakże uważa, że akta sprawy nie wskazują, aby zrezygnowała ona z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania tej opieki. Tymczasem niewątpliwie stwierdzenie, że istnieje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie wydane przed dniem 1 stycznia 2013 r. przyznające skarżącej świadczenie pielęgnacyjne jako córce niepełnosprawnej I.F., stanowiłoby o fakcie rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, który to fakt powinien być oceniony w aspekcie przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyjaśnienie okoliczności, czy skarżąca przed złożeniem wniosku inicjującego niniejsze postępowanie miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną matkę, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, celem uzupełnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.