II FZ 136/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Anna Dumas po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w przedmiocie przywrócenia terminu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 988/13 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 23 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie opłaty za odbiór odpadów komunalnych postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) odrzucić wniosek o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 988/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił termin do wniesienia skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 23 maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy dotyczącej ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, uchwałą z dnia 23 maja 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Rachunkowej w K. stwierdziło nieważność w części uchwały Rady Gminy S. z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała została doręczona Przewodniczącemu Rady Gminy w dniu 31 maja 2013 r. Uchwała Rady Gminy o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na wyżej oznaczone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęta została w dniu 20 czerwca 2013 r. W piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. (data pisma), złożonym osobiście w dniu 2 lipca 2013 r., Gmina S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 30 września 2013 r. Sąd odrzucił skargę Gminy S. jako wniesioną po upływie terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie stanowiąca przedmiot skargi uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (rozstrzygnięcie nadzorcze) doręczona została Przewodniczącemu Rady Gminy S. w dniu 31 maja 2013 r., co wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru. Natomiast skarga zawarta w piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. złożona została osobiście w organie w dniu 2 lipca 2013 r. Ostatni dzień terminu na wniesienie skargi przypadał natomiast na dzień 1 lipca 2013 r. Odpis postanowienia o odrzuceniu skargi doręczony został pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 7 października 2013 r. W dniu 14 października 2013 r. strona skarżąca wniosła – za pośrednictwem organu – wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, iż Sąd uznał dzień 31 maja 2013 r. za datę doręczenia uchwały Izby, podczas gdy Skarżąca przyjęła dzień 3 czerwca 2013 r. Rozbieżność dat wynika z faktu, że do Gminy S. wpłynęły dwa egzemplarze uchwały: (a) adresowany do Przewodniczącego Rady Gminy i opatrzony datą wpływu 31 maja 2013 r., (b) adresowany do Wójta Gminy, który wpłynął odrębnie w dniu 3 czerwca 2013 r. Strona wskazała, że przy ustalaniu końcowego terminu wniesienia skargi kierowano się datą wpływu tego egzemplarza uchwały, który otrzymał Wójt (b) - licząc zaś termin na wniesienie skargi od tej daty uznać należałoby, iż został on zachowany. Strona podniosła także, iż sytuacja, polegająca na doręczeniu do Urzędu Gminy dwóch egzemplarzy tej samej uchwały była na tyle nietypowa, że nie porównano dat wpływu obydwu egzemplarzy uchwały i z pełnym przekonaniem zakładano, iż data 3 czerwca 2013 r. pozwala na prawidłowe obliczenie terminu na wniesienie skargi. Do wniosku dołączono między innymi kopię pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 28 maja 2013 r. doręczającego sporną uchwałę, adresowanego do Przewodniczącego Rady Gminy S. i zawierającego dopisek "Do wiadomości Wójt Gminy S.", z datą wpływu do Kancelarii Ogólnej Urzędu Gminy S. – 3 czerwca 2013 r. Przy piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. pełnomocnik organu przesłał Sądowi wniosek strony skarżącej o przywrócenie terminu, wnosząc jednocześnie o jego odrzucenie (w uzasadnieniu pisma z dnia 12 listopada 2013 r. wniósł on z kolei o oddalenie wniosku). W powyższym piśmie pełnomocnik organu wskazał, że adresatem przesyłki zawierającej uchwałę był Przewodniczący Rady Gminy S., zaś dodatkowy egzemplarz uchwały przesłany został w tej samej przesyłce pocztowej Wójtowi tej Gminy jedynie do wiadomości. Wskazał, że rozdzielenie przesyłki jest wewnętrzną sprawą organizacyjną Gminy. Dodał, że ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały Rady Gminy, to uprawniona do jego zaskarżenia jest ta Rada i to temu podmiotowi doręczyć należało uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 988/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił termin do wniesienia skargi podnosząc, że wniosek o przywrócenie terminu nadany został z zachowaniem terminu i trybu, przewidzianych w art. 87 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Sąd podkreślił, że strona skarżąca składając w dniu 2 lipca 2013 r. skargę mogła istotnie pozostawać w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że czyni to w wymaganym przez przepisy prawa terminie. Egzemplarz uchwały, skierowany do Wójta Gminy S. wpłynął bowiem do Kancelarii Urzędu Gminy w dniu 3 czerwca 2013 r., co wynika z dołączonej do wniosku o przywrócenie terminu kopii pisma organu nadzoru z dnia 28 maja 2013 r., przy którym doręczono sporną uchwałę. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniało zatem "pośrednie" doręczenie uchwały Wójtowi Gminy – w dniu 3 czerwca 2013 r. Sąd stwierdził, że jego zdaniem błędna jest praktyka organu nadzoru, polegająca na adresowaniu uchwał wydanych w trybie nadzoru do Przewodniczącego Rady Gminy a nie bezpośrednio do Wójta Gminy, jako organu reprezentującego Gminę na zewnątrz. Sąd zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zwana dalej: CBOSA), w której m. in. wskazano, że przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe – jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1990 r., Nr. 16 poz. 95) powoływanej dalej jako "u.o.s.g."). Na ww. postanowienie Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła zażalenie zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: a) art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 31 w związku z art. 98 ust. 3 u.o.s.g. poprzez przyjęcie, że właściwym organem w przedmiocie zaskarżenia uchwał Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, a tym samym organem, któremu należy doręczać rozstrzygnięcia nadzorcze organu nadzoru, jest Wójt Gminy, b) art. 65 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 2 k.p.c. poprzez przyjęcie, że doręczenie w dniu 31 maja 2013 r. do rąk pracownika osoby prawnej – Gminy S. upoważnionego do odbioru pism nie było skutecznym doręczeniem. 2. naruszenie przepisów postępowania co miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 86 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie złożyła w terminie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez swojej winy tym samym spełniając przesłanki do przywrócenia terminu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi albo uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na zażalenie Gmina wniosła o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw, jednak z innych przyczyn niż podane w zażaleniu, postanowienie należy uchylić. Na wstępie wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, której treść przywoływał także Sąd pierwszej instancji. Wynika z niej wprost, iż nie może stanowić argumentu przemawiającego za przyznaniem radzie gminy zdolności procesowej to, że w przepisach o nadzorze kilkakrotnie mowa jest o organach gminy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, iż brak podstaw do uznania, że reprezentowanie gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze skarg na akty nadzoru i ze skarg wojewody na uchwały, przez wójta, ustawowo upoważnionego do reprezentacji gminy, takiej ochrony nie zapewnia, tym bardziej że w większości przypadków to wójt opracowuje projekty uchwał, zna ich przesłanki i uwarunkowania. Nadto, taka interpretacja prowadzi do nieuprawnionego i niemającego umocowania w przepisach a wręcz je naruszającego, zróżnicowania podmiotów, którym służy zdolność procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zależności od tego, czy chodzić będzie o (bardzo trudne do rozróżnienia w praktyce) naruszenie kompetencji czy uprawnień organu gminy, czy o naruszenie interesu prawnego samej jednostki samorządu terytorialnego, czy też przedmiotem zaskarżenia będzie uchwała, naruszająca czyjś interes prawny lub uprawnienie. Proponowana wykładnia prowadziłaby zatem w rezultacie do pogłębienia wątpliwości prawnych w praktyce i przerzucenia na organy gminy wybierania, w konkretnej sprawie, organu któremu przysługiwałaby w tej sprawie zdolność sądowa. Reprezentowanie rady przez jej przewodniczącego czyniłoby z niego quasi-pełnomocnika tylko na gruncie konkretnej sprawy, bez ustawowego umocowania do takiego działania w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. postanowienie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GZ 495/13, CBOSA), że skuteczność zarówno doręczenia właściwego, jak i doręczenia zastępczego, sąd administracyjny może poddawać weryfikacji co do zasady tylko w sytuacji, gdy przesyłka jest prawidłowo zaadresowana do właściwego adresata. W niniejszej sprawie – i jest to kwestia zasadnicza dla rozstrzygnięcia - niewłaściwe wskazano adresata przesyłki. Mimo to jednak, z uwagi na okoliczność, że do Gminy S. wpłynęły dwa egzemplarze uchwały, w tym jedno z dopiskiem "do wiadomości" Wójta Gminy, doszło do doręczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia podmiotowi uprawnionemu do reprezentowania w myśl przytoczonej uchwały. Nie sposób przy tym uznać, że do doręczenia spornej uchwały Wójtowi doszło 31 maja 2013 r. – data wskazana na potwierdzeniu odbioru wskazuje kiedy przesyłkę doręczono Przewodniczącemu Rady Gminy, na którego przesyłka jest adresowana. Opierając się na pieczęci, która widnieje na piśmie przewodnim Regionalnej Izby Obrachunkowej, uznać należy, że datą doręczenia jest dzień 3 czerwca 2013 r. Jak wskazuje się bowiem w piśmiennictwie, doręczenie polega na zgodnym z przepisami umożliwieniu określonej osobie zapoznania się z treścią przeznaczonej dla niej korespondencji (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 200) - Wójtowi zaś umożliwiono zapoznanie się z treścią przeznaczonego dla niego (nie dla Przewodniczącego Rady Gminy) korespondencji dopiero w ww. terminie. Tym samym skarga złożona osobiście w organie w dniu 2 lipca 2013 r. została wniesiona z zachowaniem terminu wynikającego z art. 98 ust. 1 u.o.s.g. W związku z powyższym błędnie orzekł Sąd pierwszej instancji przywracając termin do wniesienia skargi w sytuacji, gdy do uchybienia terminowi nie doszło. Zgodnie z art. 88 p.p.s.a., spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Wniosek jest niedopuszczalny natomiast, gdy czynność dokonana była w terminie. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że zaskarżone postanowienie z tego powodu jest wadliwe. Kierując się poglądem przedstawionym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (CBOSA), zgodnie z którym zakaz reformationis in peius wynikający z art. 134 § 2 w zw. z art. 193 i 197 § 2 p.p.s.a. nie dotyczy postanowień o charakterze procesowym, a takim jest wydane postanowienie w trybie art. 188 w zw. z art. 88 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu i w efekcie odrzucił go jako niedopuszczalny (czynność dokonana była w terminie) na podstawie art. 88 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a.