II OSK 82/14

Dnia 24 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Więcbork od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 616/13 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXV/232/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 września 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r., nr XXV/232/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1. stwierdził nieważność § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7 oraz § 14 pkt 7 zaskarżonej uchwały, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku. Uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Więcborku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej oraz mieszkaniowej z usługami dla działek nr 109/3,109/5, 109/7, 195/17, 256/3 położonych w obrębie wsi Lubcza, gmina Więcbork. Wojewoda Kujawsko–Pomorski działając w trybie nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniósł skargę na powyższa uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7, § 14 pkt 7 tej uchwały. Zarzucił naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska w Więcborku w omawianych przepisach zaskarżonej uchwały dopuściła podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Ponadto Rada wprowadziła w § 8 pkt 13 zakaz podziału terenu na działki budowlane. W ocenie organu nadzoru wskazane zapisy uchwały sprowadzają się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Podkreślono, że postępowanie planistyczne zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r., jednak w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr XXII/188/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej oraz mieszkaniowej z usługami dla działek nr 109/3,109/5, 109/7, 195/17,256/3 położonych w obrębie wsi Lubcza, gmina Więcbork, została podjęta przez Radę Miejską w Więcborku w dniu 26 czerwca 2008 r., co zdaniem Wojewody oznacza, że Rada Miejska w Więcborku nie dysponuje uprawnieniem, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, w ocenie organu nadzoru nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, ponieważ sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w związku z czym Rada Miejska w Więcborku naruszyła art. 94 ust. 3 Konstytucji RP, jak również określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały, w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu gospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Organ nadzoru mając na względzie uchybienia przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż podniesione uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego wyżej wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie zachodzą określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt i pkt 10 u.p.z.p. nie jest zasadny. Rada Miejska wskazała, że przepis § 6 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi, że nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na terenach objętych planami nie występuje potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż obecny kształt i wielkość działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a regulacje miejscowego planu nie zakazują łączenia działek, znoszenia współwłasności, jak również wydzielenia nowych działek gruntu. Przepisy § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7, § 14 pkt 7 uchwały dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej, w ocenie Rady Miejskiej mają na celu wyłącznie określenie maksymalnej granicy intensyfikacji zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z kompetencji planistycznej gminy, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji obowiązującej w okresie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi wskaźnik intensywności zabudowy, dlatego też kwestionowane przepisy uchwały znajdują podstawę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za uzasadnioną. Jak podkreślił Sąd, Wojewoda zakwestionował przepisy § 7 pkt 7, § 9 pkt 7, § 14 pkt 7 zaskarżonej uchwały wskazujące minimalne wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału tj. 0,1 ha. oraz przepis § 8 pkt 13 dotyczący zakazu podziału terenu na działki budowlane. Uchwalając wskazane przepisy Rada Miejska oparła się na przepisie art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym po 21 października 2010 r. W dacie tej weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniająca art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określenia w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Sąd uznał za słuszne stwierdzenie Wojewody, iż powyższa zmiana przepisów ustawy nie mogła mieć wpływu na zapisy uchwały podjętej w niniejszej sprawie, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowania nie zakończono do dnia wejścia w życie ustawy zamieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej zaś sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska podjęła w dniu 26 czerwca 2008. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zamieszczenie w planie ustaleń dotyczących minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych lub braku możliwości podziałów terenu było nieuprawnione, a Rada Miejska wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu. Określenie minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, lecz stanowi jeden z elementów szczegółowych zasad podziału. Prowadzi to też do wniosku, że określenie w planie, na gruncie brzmienia poprzednich przepisów, minimalnej powierzchni działek po podziale, czy też zakazu podziału terenu, przeczy zawartemu w rozdziale 2 § 6 pkt 9 zapisowi, że w planie nie ustala się szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości. Przede wszystkim jednak z art. 93 ust. 2 u.g.n. wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 2335/10 z 20 stycznia 2011 r., Sąd wskazał, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Sąd uznał też za nieprzekonujące stanowisko Burmistrza zawarte w odpowiedzi na skargę, że określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi niezbędny element do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, skoro w uchwale takiego wskaźnika nie zawarto. Natomiast przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek, nie stanowi czynnika zależnego od minimalnej wielkości działki. W tych okolicznościach Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7, § 14 pkt 7 uchwały. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Więcborku zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, że Rada Miejska w Więcborku określając minimalną powierzchnię działek budowlanych i wprowadzając zakaz podziału terenu na działki budowlane wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie podziału nieruchomości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnicze zagadnienie, jakie należało w niniejszej sprawie rozważyć, sprowadza się do kwestii, czy przez nałożony na gminne organy planistyczne obowiązek określenia w planie miejscowym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) można rozumieć konieczność ustalenia zasad podziałów nieruchomości na terenie planem tym objętym. Jak wywodzi pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy Więcbork, przepis ten stanowi samoistną postawę do określenia parametrów nowych działek w miejscowym planie, jak i wprowadzenia zakazu dzielenia istniejących już działek. Nie podzielając przedstawionej argumentacji wskazać przede wszystkim należy, że w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy wyliczone zostały enumeratywnie ustalenia, które muszą zostać określone bezwzględnie w planie miejscowym. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, jako element wymieniony w pkt 2, są jednym z punktów postanowień kierunkowych, określających kierunki rozwoju, zasady i cele przyjęte w zagospodarowaniu danego terenu. W tych postanowieniach zawiera się koncepcja rozwoju przestrzennego, w nich obrazują się uwarunkowania rozwojowe wynikające z cech geograficznych danego obszaru, czy warunków środowiskowych. Pełnią one zatem niewątpliwie funkcję wytycznych wobec przewidzianych w planie rozwiązań, co sprawia, że nacechowane są ogólnością. Nie sposób zatem wywodzić, by tak ustanowiony przepis nakierowany na koncepcję rozwoju przestrzennego określonego obszaru stanowił samodzielną podstawę dla określenia warunków, na jakich może być dokonany podział nieruchomości z uwzględnieniem minimalnej powierzchni wydzielonych działek. Zauważyć należy, że możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, przy zastrzeżeniu, że potrzeba taka istnieje, wprowadziła dopiero nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), której z mocy art. 4 ust. 2 nie stosuje się do wszczętych przed dniem wejścia jej w życie postępowań planistycznych. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za nieusprawiedliwiony. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z przepisu tego nie można wywodzić uprawnienia dla rady gminy do określenia w planie miejscowym możliwych przekształceń nieruchomości, w tym dotyczących parametrów nowych działek. Stanowi on bowiem o kompetencji wójta w sprawach zatwierdzania projektów podziału działek. Co prawda, w świetle ust. 1 powołanego artykułu, akceptacja podziału może nastąpić przy zapewnieniu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, jednakże uściślając powyższe, w ust. 2 postanowiono, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Tym samym, określony w powyższym przepisie sposób procedowania w przedmiocie wniosku o podział nieruchomości nie wpływa na obowiązki organu planistycznego przy ustalaniu zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.