II SA/Bd 616/13

Dnia 30 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 18 września 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r., nr XXV/232/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7 oraz § 14 pkt 7 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku. Rada Miejska w Więcborku w dniu 13 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXV/232/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej oraz mieszkaniowej z usługami dla działek nr 109/3,109/5, 109/7, 195/17,256/3 położonych w obrębie wsi Lubcza, gmina Więcbork. Wojewoda Kujawsko – Pomorski oceniając w trybie nadzoru zgodność powyższej uchwały z prawem, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7, § 14 pkt 7 tej uchwały, zarzucając naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. tan.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska w Więcborku w omawianych przepisach zaskarżonej uchwały dopuściła podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,1 ha. Ponadto Rada wprowadziła w § 8 pkt 13 zakaz podziału terenu na działki budowlane. W ocenie organu nadzoru wskazane zapisy uchwały sprowadzają się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Rozwijając argumentację organ nadzoru wywiódł, iż postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r., jednak w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr XXII/188/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej oraz mieszkaniowej z usługami dla działek nr 109/3,109/5, 109/7, 195/17,256/3 położonych w obrębie wsi Lubcza, gmina Więcbork, została podjęta przez Radę Miejską w Więcborku w dniu 26 czerwca 2008 r., co zdaniem Wojewody oznacza, że Rada Miejska w Więcborku nie dysponuje uprawnieniem, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n." podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, w ocenie organu nadzoru nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, ponieważ sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w związku z czym Rada Miejska w Więcborku naruszyła art. 94 ust. 3 Konstytucji RP, jak również określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały, w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu gospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Organ nadzoru mając na względzie uchybienia przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż podniesione uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego wyżej wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Więcborku wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie zachodzą określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt i pkt 10 u.p.z.p. nie jest zasadny. Rada Miejska wskazała, że przepis § 6 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi, że nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na terenach objętych planami nie występuje potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż obecny kształt i wielkość działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a regulacje miejscowego planu nie zakazują łączenia działek, znoszenia współwłasności, jak również wydzielenia nowych działek gruntu. Przepisy § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7, § 14 pkt 7 uchwały dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej, w ocenie Rady Miejskiej mają na celu wyłącznie określenie maksymalnej granicy intensyfikacji zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z kompetencji planistycznej gminy, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji obowiązującej w okresie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi wskaźnik intensywności zabudowy, dlatego też kwestionowane przepisy uchwały znajdują podstawę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Więcborka w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej oraz mieszkaniowej z usługami dla działek nr 109/3,109/5, 109/7, 195/17, 256/3 położonych w obrębie wsi Lubcza, gmina Więcbork. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), celem powyższej uchwały było ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Wojewoda zakwestionował przepisy § 7 pkt 7, § 9 pkt 7, § 14 pkt tejże uchwały zawierające w których wskazuje się na minimalną wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału tj. 0,1 ha. oraz przepis § 8 pkt 13 dotyczący zakaz podziału terenu na działki budowlane. Uchwalając wyższe wskazane przepisy Rada Miejska oparła się na przepisie art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym po 21 października 2010 r. W dacie tej weszła w życie ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniająca art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określenia w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Jak słusznie jednak zwrócił uwagę Wojewoda, wspomniana zmiana przepisów ustawy nie mogła mieć wpływu na zapisy uchwały podjętej w niniejszej sprawie, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowania nie zakończono do dnia wejścia w życie ustawy zamieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej zaś sprawie uchwałę o przystąpieniu do sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska podjęła w dniu 26 czerwca 2008. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że zamieszczenie w planie ustaleń dotyczących minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych lub braku możliwości podziałów terenu było nieuprawnione, a Rada Miejska wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Zwrócić należy ponadto uwagę na wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu. Określenie minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, lecz stanowi jeden z elementów szczegółowych zasad podziału. Prowadzi to też do wniosku, że określenie w planie, na gruncie brzmienia poprzednich przepisów, minimalnej powierzchni działek po podziale, czy też zakazu podziału terenu, przeczy zawartemu w rozdziale 2 § 6 pkt 9 zapisowi, że w planie nie ustala się szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości. Przede wszystkim jednak z art. 93 ust. 2 u.g.n. wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 744/12 z 10 stycznia 2013 r. Lex nr 1274699 i II SA/Wr 920/11 z 22.03.2012 r. Lex nr 1139040 oba zawierające identyczną tezę), II SA/Sz 932/11 z 1.12.2011 r. Lex nr 1133635, II SA/Gd 923/10 z 4.08.2011 r. Lex 864335). W wyroku NSA w sprawie II OSK 2335/10 z 20 stycznia 2011 r. sąd stwierdził, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Nie przekonuje też stanowisko Burmistrza zawarte w odpowiedzi na skargę, że określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi niezbędny element do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, skoro w uchwale takiego wskaźnika nie zawarto. Natomiast przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek, nie stanowi czynnika zależnego od minimalnej wielkości działki. W tych okolicznościach Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 stwierdził nieważność § 7 pkt 7, § 8 pkt 13, § 9 pkt 7, § 14 pkt 7 uchwały.