II GSK 2432/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 295/13 w sprawie ze skargi P. B. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 25/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę P. B. Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] października 2012 r. P. B. Spółka z o.o. w G. (dalej skarżąca) wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Izby Celnej z [...] marca 2010 r. z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., C-213/11 FORTUNA i inni. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w G. odmówił wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na trwającą kontrolę sądowoadministracyjną (sprawa o sygnaturze III SA/Gd 514/12) dotyczącą decyzji Dyrektora Izby Celnej w G. z [...] marca 2010 r. Organ stanął na stanowisku, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań mających na celu weryfikację skarżonego aktu w trybie nadzwyczajnym. Każda bowiem ingerencja organu administracji w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, a wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Wyrokiem z 20 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 514/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2010 r. odmawiającą przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego. Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r. Organ przyznał, że p.p.s.a., w tym art. 56 tej ustawy, nie daje bezpośredniej odpowiedzi na pytanie, czy wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym jest możliwe po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Podzielił jednak ukształtowany na tle tego zagadnienia w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego musi stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na powyższą decyzję. W ocenie Sądu, w toku ewentualnego wszczęcia postępowania wznowieniowego dot. decyzji zaskarżonych już do sądu organ w istocie badałby te same okoliczności, które były już badane i ocenione przez Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 514/12. Sąd uznał, że treść orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości została w tej konkretnej sprawie już uwzględniona. Innymi słowy, uprawnione jest stanowisko, że orzeczenie Trybunału wywarło już wpływ na treść wydanych decyzji (nie może wywrzeć takiego wpływu po raz drugi), zatem nie można mówić o istnieniu przesłanki wznowieniowej. Ponadto WSA stwierdził, że w ramach kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględniać naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (czyli brać pod uwagę podstawy wznowieniowe). Dodatkowo zdaniem Sądu, przepisy postępowania zawarte w Ordynacji podatkowej, nie mogą służyć do "mnożenia ilości postępowań". Ich celem jest prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Skoro ta sprawa, czyli sprawa o zmianę zezwolenia na urządzanie gier, została już końcowo (aczkolwiek jeszcze nieprawomocnie) rozstrzygnięta przez Sąd, nie można z tej samej przyczyny wszczynać postępowania wznowieniowego dotyczącego tej samej decyzji. Sytuacja zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w ramach drogi nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i drogi kontroli sądowej uzasadnia potrzebę ustalenia reguł unikania tego zbiegu albo, w przypadku zaistnienia takiego zbiegu, przyjęcia określonych rozwiązań w celu wyeliminowania dwutorowości kontroli decyzji administracyjnych. Art. 56 p.p.s.a. nie zawiera żadnego postanowienia w kwestii, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego. Można wręcz – wnioskując a contrario do postanowień tego przepisu - przyjąć, na co powołuje się strona skarżąca, że wszczęcie takiego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi jest dopuszczalne. W celu jednak zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji, należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia takiego postępowania wewnątrzadministracyjnego. W ocenie WSA zakaz taki jest oczywisty w świetle art. 170 p.p.s.a. regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. Wobec tego Sąd uznał, że nie jest uzasadniony zarzut, że organy celne miały obowiązek rozpatrywać okoliczności wznowieniowe po wszczęciu postępowania wznowieniowego, albowiem w sprawie niniejszej już "na pierwszy rzut oka" widać, że w toku uprzednio przeprowadzonej kontroli decyzji z [...] marca 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylono je również z przyczyny, o jakiej mowa w art. 240 §1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej o.p.). W tej sytuacji powoływana przez skarżącą podstawa wznowieniowa (rozumiana w tym wypadku jako odwołanie się do wydania wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11) w istocie nie istniała, gdyż wyrok Trybunału, tj. wyrażona w nim ocena prawna i zalecenia, został już uwzględniony przez Sąd w wydanym w 20 listopada 2012 r. wyroku w sprawie o sygn. akt: III SA/Gd 514/12 dotyczącej oceny legalności decyzji Dyrektora Izby Celnej z [...] marca 2010 r., a więc tej samej decyzji, którą skarżąca uczyniła przedmiotem wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 o.p. w oparciu o ten sam wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. Tym samym – wobec dalszego trwania postępowania sądowoadministracyjnego – nie jest możliwe (zasadne) z uwagi na art. 170 p.p.s.a. prowadzenie równolegle do zawisłego przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie weryfikacji tych samych decyzji, co w postępowaniu przed tym Sądem. Zdaniem WSA zaistniały więc przeszkody natury przedmiotowej, uniemożliwiające skarżącej skuteczne domaganie się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej z [...] marca 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego na rzecz skarżącej w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 56 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 243 § 1 i 3 o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję organu utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, pomimo że nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki uniemożliwiające wznowienie postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 56 i 170 p.p.s.a. oraz art. 243 § 1 i 3 o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że nie zachodziły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd I instancji. W ocenie tego Sądu, z mocy art. 170 w zw. z art. 56 p.p.s.a., niedopuszczalne jest równoległe prowadzenie wobec tego samego aktu administracyjnego postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania wznowieniowego na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 o.p. Stanowisko Sądu należy uznać za prawidłowe. Kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej ma określenie prawidłowej relacji między nadzwyczajnym postępowaniem podatkowym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. A ściślej mówiąc, czy w przypadku, gdy wniesiona została skarga na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wznowienie postępowania podatkowego zakończonego przedmiotową decyzją. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że wniosek z [...]października 2012 r. dotyczył decyzji z [...] marca 2010 r., która wcześniej została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.. Przepisy o.p. nie regulują sposobu postępowania w takich sytuacjach. Natomiast przepisy p.p.s.a. regulują jedynie przypadek, gdy nadzwyczajne postępowanie administracyjne jest wszczęte przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu (art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Wymieniona w tym przepisie hipoteza nie dotyczy omawianego stanu faktycznego, skoro w chwili wnoszenia skargi nie toczyło się postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją. Niemniej jednak treść tego przepisu nie pozostaje bez wpływu na interpretację przepisów regulujących omawianą materię. Z przepisu tego można bowiem wywieść pierwszeństwo postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji jak rozpoznawana. Po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ ma możliwość dokonania kontroli swojej decyzji, jedynie w granicach wyznaczonych przepisami p.p.s.a., z których można wnioskować, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wznowienie postępowania (z urzędu czy na wniosek strony), w celu zweryfikowania decyzji, co do której została wniesiona skarga. Każda bowiem ingerencja organu w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3, czy art. 115 p.p.s.a. jest niedopuszczalna (v. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 2292/10, wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2195/13). Tym bardziej, że w ramach sądowej kontroli objętej skargą decyzji obowiązkiem sądu administracyjnego jest między innymi dokonanie oceny czy w toku prowadzonego postępowania organ nie dopuścił się uchybień mogących stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania wymienione w art. 240 i następnych o.p., co można wyprowadzić nie tylko z treści art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., ale także z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Zgodnie z przepisem wymienionym jako ostatni, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W stanie sprawy, podstawą sformułowania wniosku był wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, który został podjęty w odpowiedzi na zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (rozpoznającego skargę m. in. na decyzję z [...] marca 2010 r.) pytania prejudycjalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 listopada 2012 r., uwzględniającym dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości wykładnię prawa, uchylił decyzję z [...] marca 2010 r., a co za tym idzie niejako została uwzględniona przesłanka z art. 240 § 1 pkt 11 o.p. Na marginesie należy też wskazać, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to ma charakter materialny, co oznacza, że wskazane w tym przepisie podmioty nie mogą postępować wbrew treści wyroku. Przepis ten wprawdzie odnosi się do orzeczeń prawomocnych, gdy tymczasem nie została rozpoznana skarga kasacyjna od wyroku uchylającego decyzję z [...] marca 2010 r., niemniej jednak, należy się spodziewać, że w niedalekiej przyszłości wydany zostanie prawomocny wyrok, co również przemawia za słusznością stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Podsumowując, jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.