II OSK 45/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 642/13 w sprawie ze skargi K. C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 642/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w Pabianicach na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż wyniku przeprowadzonej w dniu 9 i 10 stycznia 2013 r. w sklepie H. przy ul. R. w Ostrowcu Świętokrzyskim kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowcu Świętokrzyskim stwierdził, że oferowane produkty mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia. Ustalenie to stało się podstawą dla wydanej w dniu 10 stycznia 2013 r., na podstawie art. 27 c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263) w zw. z art. 44 c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124), decyzji wstrzymującej wprowadzanie do obrotu produktów pod nazwą: Cząstka Boga Agni znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Aświn znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Daksza znad Indyjskich gór i doliny Gangesu i Cząstka Boga Djaus znad Indyjskich gór i doliny Gangesu (pkt 1) i nakazującej oraz zobowiązującej właściciela sklepu do zabezpieczenia wyżej wymienionych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy (pkt 2). Ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia ludzi decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Pobrane próbki każdego z asortymentów zostały przekazane do badań w Laboratorium Narodowego Instytutu Leków w Warszawie w celu stwierdzenia, czy sprzedawane produkty zawierają substancje psychoaktywne spełniające definicję środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Po ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2013 r., która potwierdziła, że w sklepie znajduje się nowa partia wyżej wymienionych produktów, co do których istniało podejrzenie, że są środkami zastępczymi, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowcu Świętokrzyskim decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 27 c ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1i art. 108 § 1 k.p.a.: 1. nakazał zaprzestania działalności w pomieszczeniach sklepu H. w Ostrowcu Świętokrzyskim przy ul. R., wprowadzającego do obrotu produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące, 2. nakazał i zobowiązał podmiot do zabezpieczenia nowej partii produktów wprowadzanych do obrotu, na które obowiązuje zakaz wprowadzania do obrotu zgodnie z w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań, na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę - decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostrowcu Świętokrzyskim, działając na podstawie art. 27 c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakazał wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, iż z przesłanej w dniu [...] stycznia 2013 r. ekspertyzy Narodowego Instytutu Leków – Narodowe Laboratorium Kontroli Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wynika, że badane substancje wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Substancje te stanowią środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a., art. 44c i art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, art. 77 ust. 6, art. 84c, art.79, art.79a, art. 79b, art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ustawy z dnia 2.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zawarte w ekspertyzie wyniki badań, a przede wszystkim charakterystyka działania psychoaktywnego każdej z zidentyfikowanych substancji znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Narodowy Instytut Leków w Warszawie we wszystkich badanych produktach wykrył substancje psychoaktywne i stwierdził, że są one analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, wykazujących działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi, w rozumieniu art. 4 pkt 27 tej ustawy. Wobec potwierdzenia, że sprzedawane przez Spółkę produkty są środkami zastępczymi, organ I instancji zasadnie na podstawie art. 27 c ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydał wskazane rozstrzygnięcie i nadał mu rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy powołał się na prowadzone w stosunku do Spółki pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Ostrowcu Świętokrzyskim postępowanie, w toku którego ujawnione w czasie kontroli produkty zostały zatrzymane i zabezpieczone jako materiał dowodowy przez Wydział Kryminalny Komendy Powiatowej Policji w Ostrowcu Świętokrzyskim. Nadto wskazał, że zawarte w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienia, jakie dla realizacji zadań w zakresie ochrony zdrowia publicznego dla jej organów przewiduje ta ustawa, umożliwiają działania o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, ograniczając jednocześnie prawa strony w zakresie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Podobnie podlega ograniczeniu konstytucyjna zasada swobody działalności gospodarczej w sytuacji, gdy jest to szczególnie istotne dla chronienia życia lub zdrowia obywateli. Za bezzasadne organ uznał zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania, albowiem decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgodnie z art. 27 c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ II instancji nie podzielił stanowiska skarżącej jakoby przesłanką uznania danej substancji za środek zastępczy było wykazanie, że substancja ta jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, a taka okoliczność nie zaistniała w niniejszej sprawie. W ocenie organu, samo uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia pozwala inspektorowi sanitarnemu na wstrzymanie w drodze decyzji, jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu czy nakazania wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy. Przepis ten stanowi więc dla organu podstawę do oceny bezpieczeństwa produktu w oparciu o wyniki badań nad produktem, bez potrzeby wykazywania, czy podejrzany produkt jest używany jako środek zastępczy. Fakt sprzedaży będących przedmiotem postępowania produktów potwierdził pracownik sklepu, co odnotowano w protokołach kontroli. Miało więc miejsce wprowadzanie do obrotu, a nie posiadanie jak twierdzi skarżąca Spółka. Nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnia w ocenie organu potrzeba ochrony życia lub zdrowia ludzkiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółka, domagając się uchylenia w całości decyzji z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] marca 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła decyzjom organów obu instancji: a) naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak faktycznego i prawnego właściwego uzasadnienia decyzji, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, w tym do nieokreślenia zagrożenia, któremu miałby zapobiegać zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, niewyjaśnienie na jakiej postawie prawnej organ wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu przez stronę sprzeciwu, niewystarczające wskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, że co do wskazanych w decyzji produktów istnieje podejrzenie, iż są to środki zastępcze, niewyjaśnienie okoliczności, z powodu których organ uznał, iż produkty te "stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia", niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz niewyjaśnienie okoliczności, iż w trakcie kontroli zostały naruszone w sposób rażący przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; b) naruszenie art. 108 k.p.a.; c) naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli, która została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów tj. art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80, art. 82, art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; d) naruszenie art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie wykazano, by produkty wymienione w decyzji stanowiły zagrożenie dla zdrowia lub życia, nie przeprowadzono żadnych badań, brakuje wypowiedzi biegłego specjalisty, a także analizy materiału dowodowego pod kątem pouczeń zawartych na etykietach, które mówią wprost o zastosowaniu produktu i sposobu ich użycia; e) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd wskazał, że celem działalności Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizowanie zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań nie ma charakteru zamkniętego - art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może doprowadzić do narkomanii - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepis art. 44b tej ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Zgodnie z zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy definicją ustawową, "środkami zastępczymi" jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. "Wprowadzanie do obrotu", stosownie do art. 4 pkt 34 ustawy, jest to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, natomiast zgodnie z ust. 6 w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. Stosownie do art. 37 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r. poz. 672). Przepis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi podstawę wydania aktów administracyjnych, służących realizacji zadań organów inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego. W ocenie Sądu organy administracji zasadnie uznały, że w sprawie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zastosowanie ust. 6 powołanego przepisu, a wydana decyzja jest konsekwencją wcześniejszych rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 27c cyt. wyżej ustawy. Taką przesłanką było m.in. stwierdzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Z uwagi na treść art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na akceptację zasługuje, zdaniem Sądu, stanowisko organu odnośnie przyjęcia oceny bezpieczeństwa produktu na podstawie jego badań. Ustalenie w tym zakresie zostało dokonane w oparciu o ekspertyzę Narodowego Instytutu Leków – instytutu badawczego, pełniącego zgodnie ze statutem funkcję Narodowego Laboratorium Kontroli Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Ekspertyza ta nosi walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a, zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinie z dnia 17 i 18 stycznia 2013r. dotyczą badania składu jakościowego (identyfikacji substancji aktywnych) przedmiotowych produktów pobranych ze sklepu będącego własnością Spółki. Opinie te są jasne, czytelne, a Sąd nie dopatrzył się w nich nieścisłości. Treść tych opinii, wydanych przez uprawnioną jednostkę badawczą w zakresie objętym jej działaniem, jednoznacznie wskazuje, że zidentyfikowane w pobranych produktach grupy związków są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załącznikach do ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, wykazujących działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi, w rozumieniu art. 4 pkt 27 tej ustawy. Tego typu środki stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a stan ten potwierdza unormowany w art. 44b ustawy zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Zdaniem Sądu, uznanie produktu za środek zastępczy w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy jest jednoznaczne z ustaleniem, że taki produkt stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Za nieuzasadniony zatem Sąd uznał zarzut niewykazania przez organ, że wymienione w decyzji produkty stanowiły zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Sąd podkreślił, że organ, podejmując decyzję w trybie art. 27 c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44 c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jest związany treścią wydanej przez uprawnioną jednostkę badawczą ekspertyzy w zakresie poczynionych w niej ustaleń co do oceny bezpieczeństwa produktu i nie ma prawa do samodzielnej oceny produktu prowadzącej do odmiennego rozpoznania badanych przez jednostkę badawczą produktów. Konsekwencją stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia jest nałożony w drodze decyzji przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego zakaz wprowadzania produktu do obrotu. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego, produkty będące przedmiotem postępowania zostały zabezpieczone w sklepie prowadzącym czynną działalność handlową, były sprzedawane klientom, co potwierdził pracownik sklepu i co zostało odnotowane w protokołach z kontroli. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, dla zastosowania sankcji określonej w art. 27 c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wystarczające jest wykazanie, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, co jest jednoznaczne z ustaleniem, że produkt stanowi środek zastępczy w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy, nie jest natomiast wymagane wyjaśnienie takich okoliczności jak: zastosowanie produktu i sposób jego użycia, wykazanie że produkt był używany w sposób sprzeczny ze wskazówkami na etykiecie czy też badanie sprzedawców i klientów na okoliczność przeznaczenia produktów. Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 27 c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd uznał za nieusprawiedliwione zarzuty wymienione w pkt 2 lit. a i b skargi wskazując, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy potwierdza, iż w postępowaniu zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ I instancji – nadając decyzji, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności – prawidłowo powołał się na zawartą w tym przepisie przesłankę ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Decyzja ta zapobiega bowiem korzystaniu przez konsumentów z produktu stwarzającego zagrożenie dla ich zdrowia. Także pozostałe zarzuty skargi opisane w pkt 2 lit c, zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie, zwłaszcza, że strona nie wskazała w uzasadnieniu, w czym upatruje tej wadliwości. Sąd podkreślił, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania były już przedmiotem oceny Sądu badającego legalność decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013r. i z dnia [...] marca 2013r. (wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2013r. sygn. akt sprawy II SA/Ke 327/13 i wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 czerwca 2013r. sygn. akt sprawy II SA/Ke 326/13) i podzielił zaprezentowaną w tych wyrokach argumentację. Sąd podniósł, że jak wynika z protokołu kontroli – czynności kontrolne zostały wykonane przez odpowiednio upoważnionych pracowników po okazaniu legitymacji służbowych oraz doręczeniu pracownikowi przedsiębiorcy prawidłowo wystawionego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli – zgodnie z wymogami art. 79a ust. 1, 6, 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. Następnie poinformowano sprzedawczynię o jej prawach i obowiązkach w trakcie kontroli oraz uprawnieniach Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 79b ustawy z dnia 2 lipca 2004r.). Sąd zaznaczył, że wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się w przypadkach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.). Również zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie stosuje się w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.). Niezależnie od tego Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. uchylenie decyzji mogą powodować tylko naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które odpowiednio miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli, powoduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno- skarbowym zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Takiego wpływu strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała. Ustosunkowując się do pozostałej argumentacji strony Sąd wskazał, że jednym z obowiązków przedsiębiorcy ustanowionych na gruncie w/w ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. jest spełnianie określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej (art. 18). Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek zasadą jest zawiadamianie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.), to w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r.) Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu art. 84c ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. – poprzez brak wstrzymania czynności kontrolnych pomimo wniesionego przez stronę sprzeciwu – Sąd uznał stanowisko Spółki w tym zakresie za niezasadne. Sąd podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. (k. 19) Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych w sklepie H. pomimo zgłoszonego sprzeciwu i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie rozpoznania wniesionego przez stronę sprzeciwu. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne i prawomocne. Sąd zauważył, że działalność organów nadzoru sanitarnego, których zadaniem jest obowiązek ochrony fundamentalnych wartości w postaci życia i zdrowia ludzkiego, ze swej istoty wiązać się będzie zwykle z wkroczeniem w autonomię i w sferę wolności jednostki, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podyktowane to jest jednak realizacją nadrzędnego celu, a równocześnie podstawowego obowiązku Państwa jakim jest ochrona zdrowia i życia obywatela. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając wyrok w całości. Spółka zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a) w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także nie wykazały zaistnienia przesłanki "używania " wymienionych w decyzji środków zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub środki zastępcze, nie wykazały także innych przesłanek dla uznania, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; b) w postaci art. 145 § 1 pkt.1) lit. c) ppsa w zw. z art.135 § 1 ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji wydały decyzje na podstawie dowodów sprzecznych z prawem, mimo istnienia obowiązku, wynikającego z art. 84c ust.12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odstąpienia od kontroli i zwrotu zatrzymanych próbek produktów oraz podlegających z mocy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyłączeniu, przy czym naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej miało ogromny wpływ na prowadzone postępowanie , gdyż gdyby organ działał w zgodzie z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej musiałby odstąpić od podjętych czynności kontrolnych i nie przeprowadziłby żadnych badań laboratoryjnych; c) w postaci art. 134 § 1 ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że okoliczności nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli i postępowania w sprawie rozpoznania sprzeciwu złożonego w trybie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest inną sprawą administracyjną, która w niniejszym postępowaniu nie podlega rozpoznaniu, mimo , że z orzecznictwa NSA wynika, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a ewentualne uchybienia w toku postępowania kontrolnego mogą być rozpoznawane w toku postępowania administracyjnego, w którym wyniki kontrolne stanowią dowód w sprawie; 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego: a) w postaci art. 27 c ust.6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku istnienia do tego przesłanego oraz bezpodstawne stwierdzenie , że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, mimo braku niezbędnych badań w tym zakresie, jak również dowodów dla poparcia tych okoliczności, organy nie udowodniły także by wskazane środki były środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, gdyż nie udowodniły, iż wskazane środki są używane w takim celu jak środki odurzające, w sytuacji w której przeznaczenie produktów wynikające m.in. z etykiety wskazuje na to, że środki te nie sa przeznaczone do spożycia, w toku postępowania administracyjnego nie wykazano by produkty objęte decyzją stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia, nie przeprowadzono żadnych badań czy obserwacji na ten temat, brakuje wypowiedzi biegłego specjalisty, a także analizy materiału dowodowego pod kątem pouczeń zawartych na etykietach, które mówią wprost o zastosowaniu produktu i sposobu ich użycia, nie wykazano także by używano tych produktów w sposób sprzeczny ze wskazówkami na etykiecie, nie przesłuchano także sprzedawców czy klientów na okoliczność przeznaczenia produktów; b) w postaci art. 4 pkt.27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania, że produkt jest środkiem zastępczym, a jaka jest "używanie " produktu " zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa" , której to przesłanki organy , ani Sąd nie wykazali; c) w postaci art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84 c ust. 6, art. 84 c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79 a oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, mającymi wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nie odstąpieniu- wbrew normie przepisu art. 84 c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej- od dalszych czynności kontrolnych, co miało znaczący wpływ na wyniki tej kontroli, gdyby bowiem organ postąpił zgodnie z prawem, przeprowadzenie kontroli należałoby uznać za nieważne, a ponadto należałoby odstąpić od dalszych czynności tj. skierowania próbek z produktów, zatrzymanych w trakcie kontroli na dalsze badania; W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania obydwu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów. Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. tak w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, wskazały dowody na których się oparły i dokonały ich oceny zgodnej z art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, gdyż organy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodniona. Organy nadzoru sanitarnego ustaliły okoliczności sprawy mając na uwadze przeprowadzoną kontrolę i wyniki badań przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli decyzji poddając ocenie również przeprowadzone postępowanie administracyjne. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja zawiera określenie przesłanek, które legły u podstaw wydania zakazu wprowadzania do obrotu produktów pod nazwą: Cząstka Boga Agni znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Aświn znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Daksza znad Indyjskich gór i doliny Gangesu i Cząstka Boga Djaus znad Indyjskich gór i doliny Gangesu. Okoliczności, jakie zaistniały w tej sprawie pozwalały organom inspekcji sanitarnej na stwierdzenie, iż spełnione zostały przesłanki do orzeczenia zakazu wprowadzania wskazanych produktów do obrotu, a tym samym uprawniały organy do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263) w związku z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. A zatem, skoro nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., to Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 6 i ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a i art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak też art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., nakazującej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Taką możliwość przewiduje art. 10 § 2 k.p.a. stanowiąc, iż organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, albowiem sprawa wymagała szybkiego działania i załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W takim przypadku nie można skutecznie twierdzić, że organy wydały decyzję na podstawie dowodów sprzecznych z prawem. Sąd pierwszej instancji trafnie też wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli – czynności kontrolne zostały wykonane przez odpowiednio upoważnionych pracowników po okazaniu legitymacji służbowych oraz doręczeniu pracownikowi przedsiębiorcy prawidłowo wystawionego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i poinformowano sprzedawczynię o jej prawach i obowiązkach w trakcie kontroli oraz uprawnieniach Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 79 a powyższej ustawy). Prawidłowo wyjaśnił też Sąd, iż w przypadku gdy – tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy – przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy). Podkreślić też należy, iż - z mocy art. 84 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - przepisów art. 82 ( zakaz podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy) i art. 83 tej ustawy (czas trwania kontroli ) nie stosuje się wobec działalności przedsiębiorców w zakresie objętym nadzorem sanitarnym na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.) i ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa żywności. Z powyższych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może odnieść zamierzonego skutku. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż w takich sytuacjach jak w niniejszej sprawie, działalność organów nadzoru sanitarnego ze swej istoty wiązać się będzie zwykle z wkroczeniem w sferę wolności jednostki, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podyktowane to jest realizacją nadrzędnego celu, a równocześnie podstawowego obowiązku Państwa, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywatela. Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyznają organom inspekcji sanitarnej szczególne uprawnienia w sytuacji stwierdzenia, że określony produkt jest środkiem zastępczym bądź chociażby zaistnienia podejrzenia, że dany produkt jest takim środkiem. W takiej sytuacji zasada szybkości działania i konieczność ochrony zdrowia i życia obywateli stawiana jest z woli ustawodawcy na pierwszym miejscu, przed prawami danego podmiotu dotyczącymi prowadzenia działalności gospodarczej, a to z tego względu, że nie może uzyskać ochrony prawnej działalność godząca w ustanowione zasady ochrony zdrowia i życia obywateli, zagwarantowane m.in. w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Naruszenia tego przepisu przez Sąd strona upatruje w tym, że organy – w ocenie Spółki - bezkrytycznie przyjęły stanowisko Narodowego Instytutu Leków, że produkty objęte zaskarżoną decyzją są środkami zastępczymi. Wbrew jednak twierdzeniom strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż badania, na wynikach których organy oparły decyzje, zostały przeprowadzone przez fachową jednostkę badawczą, w granicach przyznanych jej kompetencji, a jednocześnie ekspertyza Narodowego Instytutu Leków w Warszawie – Narodowego Laboratorium Kontroli Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest jasna, rzetelna i nie zawiera sprzeczności, które mogłyby ją dyskredytować. Jednoznacznie stwierdzono, że produkty: Cząstka Boga Agni znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Aświn znad Indyjskich gór i doliny Gangesu, Cząstka Boga Daksza znad Indyjskich gór i doliny Gangesu i Cząstka Boga Djaus znad Indyjskich gór i doliny Gangesu zawierają UR-144, pentedron, izopentedron, 3,4-DMMC, stanowiące analogi strukturalne substancji wymienionych w wykazach substancji odurzających i psychotropowych (załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. A skoro substancje wykryte w danych produktach są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012r. poz. 124), to tym samym i produkty zawierające te substancje muszą zostać zakwalifikowane jako środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W takiej sytuacji organy inspekcji sanitarnej miały podstawy do uznania, że zakwestionowane produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263) w związku z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Stosownie do art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania. Przez środek zastępczy w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii rozumie się substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Podkreślić przy tym należy, iż dyspozycją przepisu art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii objęte są nie tylko środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 tej ustawy, ale i produkty, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Na powyższe okoliczności zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.