VII SA/Wa 1927/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia z dnia [...] maja 2012 r. [...] odmawiającą stwierdzenia – na wniosek G, M. - nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiającą nałożenia na W. P. i T. S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budowie bramy wjazdowej na działkę nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], Organ stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że W. P. w dniu 7 grudnia 2009 r. zgłosiła zamiar budowy w dniu 7 stycznia 2010 r. bramy o szerokości 3,30m i wysokości 1,60m, na działce nr [...] przy ul. L.. Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. G. M. zwiadomiła, że roboty rozpoczęto przed upływem terminu do wniesienie sprzeciwu. Organ wskazał, że brama stanowi część ogrodzenia działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszklanym, a więc jest urządzeniem budowlanym, do legalizacji którego zastosowanie miały art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Kontrola wykazała, że bramę wykonano na słupach metalowych wys. 1,73 m i szer. 3,62 m. Jeden ze słupków zamontowano 39 cm od okna budynku G. M.. Podkreślił, że przed 20 października 2010 r. W. P. zawiadomiła, iż obecnie brama nie otwiera na zewnątrz działki, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu 22 września 2010 r. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. brama była zatem wykonana zgodnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z dnia 15.06.2002r., poz. 690 ze zm.), dalej warunki techniczne. Nie było więc podstaw do nałożenia na W. P. i T. S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia bramy do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. M. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego jak i procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania decyzji o odmowie nałożenia czynności lub robót budowlanych w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane naruszają obowiązujące prawo; art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy poprzez uchylanie się od obowiązku właściwego przeprowadzenia postępowania naprawczego oraz wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie zarzutu dotyczącego braku oznaczenia w kontrolowanych decyzjach stron postępowania, co uniemożliwiło sprawdzenie, czy wszystkie strony postępowania brały w nim udział. Skarżąca podniosła, że podana podstawa prawna art. 156 § 1 k.p.a. jest niejednoznaczna, bowiem przepis ten zawiera siedem punktów. Brak precyzyjnie określonej podstawy prawnej jest rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie skarżacej art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy obliguje organ nie tylko do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w przypadku ich wykonania niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, ale i do wykonania określonych czynności nie będących robotami budowlanymi, o ile jest to niezbędne do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro z decyzji z dnia [...] października 2010 r. jednoznacznie wynika, że budowę rozpoczęto z naruszeniem terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 i organ uznał roboty budowlane za samowolę budowlaną, to zobowiązany był do podjęcia procedury legalizacyjnej (naprawczej), zakończonej legalizacją robót lub nakazem rozbiórki. Wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. decyzji odmawiającej dokonania czynności lub robót jest wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, gdyż norma ta nie może stanowić podstawy decyzji negatywnych. Powołując sie na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że w wypadku, gdyby postępowanie wykazało, że nie naruszono prawa organ umarza postepowanie, gdyż art. 51 ww. ustawy nie daje podstawy do merytorycznego zajęcia stanowiska. W skardze wskazano również, że PINB w [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą wykonania czynności lub robót w sytuacji, gdy brama naruszała § 42 ust. 1 warunków technicznych. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest więc rażącym naruszeniem prawa, bo pozostawia w obiegu prawnym decyzję obarczoną wadą kwalifikowaną. Skarżąca dodała, że organy nie rozpatrzyły innych naruszeń prawa, w tym warunków technicznych. Część bramy jest usytuowana w pasie drogowym ul. L. i stwarza zagrożenie dla ludzi, co narusza § 41 ust. 1 warunków technicznych. Nadto, ogrodzenie pozbawiło skarżącą dotychczasowego dojazdu i dostępu do zaplecza jej nieruchomości. Podobnie uniemożliwienie dostępu do drogi publicznej (ul. L.) narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca wskazała, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] posiada służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu do działki Nr [...]. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w decyzjach wydanych w postępowaniu zwyczajnym organy nie podały oznaczenia stron postępowania, co jest sprzeczne z art. 107 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 217 dalej ppsa). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Przed przystąpieniem do oceny wydanych rozstrzygnięć podkreślić trzeba, że postępowanie toczące się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym chodzi wyłącznie o ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zakres tego postępowania jest zatem ograniczony wyłącznie do weryfikacji samej decyzji w powyższym zakresie z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Działając w tak zakreślonych granicach organ nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu. Zważywszy również, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., pozytywna decyzja w tym względzie może zapaść tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia wystąpienia jednej z przyczyn nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w chwili wydawania weryfikowanej decyzji. Decyzja ta oceniana jest bowiem według przepisów z daty jej podjęcia. Tak więc tylko wyraźnie, jednoznacznie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym w literaturze i orzecznictwie stanowiskiem pojęcie "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma regulacji prawnej, umocowującej organ administracyjny do działania, albo przepis istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej do działania organu w danej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. M. Wierzbowskiego, wyd. CH. Beck 2011). Innymi słowy przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami. W orzecznictwie i doktrynie stwierdza się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). Przy uwzględnieniu powyższych zasad Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej kontroli badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji i zasadnie ustalił, że nie jest ona dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym wynika, że W. P. w dniu 7 grudnia 2009 r. zgłosiła zamiar budowy spornej bramy na działce nr [...] przy ul. [...], oraz fakt, że brama została wykonana przed upływem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Słusznie zatem przyjął organ, że do legalizacji bramy stanowiącej urządzenie budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, w postępowaniu zwyczajnym, zastosowanie znajdował tryb określony w art. 51 cyt. ustawy. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega bowiem reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 Prawa budowlanego nie stosuje się (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1483/09, LEX nr 74657). W petitum skargi zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oraz art. 107 § 1 kpa., które w uzasadnieniu skargi powiązano z konkretnymi przesłankami z art 156 § 1 kpa. Skarżąca wskazała, że wydanie decyzji odmawiającej nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót, a więc decyzji merytorycznej, zamiast umarzającej postępowanie oznacza, iż badaną decyzję wydano bez podstawy prawnej. Art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji negatywnej. Nadto, zdaniem skarżącej, art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został błędnie zastosowany, gdyż wykonane roboty budowlane naruszały obowiązujące prawo. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2010r., którą odmówiono nałożenia obowiązków, pomimo iż brama naruszała § 42 warunków technicznych stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem pozostawia w obiegu prawnym decyzję obarczoną wadą kwalifikowaną. Tym bardziej, że potwierdzenia naprawy ogrodzenia dokonał nieuprawniony organ z pominięciem stron postępowania. Podano również, że wykonanie ogrodzenia działki nr [...] pozbawiło skarżącą możliwości korzystania z zaplecza jej działki, a taki stan narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 9 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Niezależnie, w ocenie skarżącej w kontrolowanych decyzjach nie oznaczono stron postępowania, co z kolei uniemożliwiło sprawdzenie, czy wszystkie strony brały w nim udział, a zatem czy postępowanie nie jest obarczone wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Brak oznaczenia stron postępowania jest wprost sprzeczny z art. 107 § 1 kpa, a więc obarczony wadą kwalifikowaną. Z tak postawionych zarzutów wynika, że nie wszystkie z nich zostały powiązane z konkretnymi przesłankami z art. 156 § 1 kpa, jak i konkretnymi przepisami prawa. Niektórych uchybień upatrywano w naruszeniu przepisów postępowania podlegających weryfikacji w innym trybie nadzwyczajnym. Niemniej obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy w niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym nie są dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Jeszcze raz zatem podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku jednoznacznego, a więc niewątpliwego ustalenia wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie. Zdaniem Sądu, o takiej jednoznaczności, czy braku wątpliwości trudno mówić w niniejszej sprawie. Przede wszystkim wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy odnośnie rozstrzygnięć jakie mogą zapaść na jego podstawie, w sytuacji ustalenia przez organ, że nie ma przesłanek do nakładania obowiązków (czynności lub róbót budowlanych), kształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym prezentowano dwa odmienne stanowiska. Jedno – przywołane przez skarżącą - wskazujące, że w omawianym przypadku organ winien umorzyć postępowanie, bowiem analizowany przepis nie daje podstaw do wydania decyzji merytorycznej, o odstąpieniu od nałożenia obowiązków w nim wskazanych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 266/11, LEX nr 993164. Zgodnie z drugim stanowiskiem w szczególnych okolicznościach, wynikających z charakteru wykonanych robót budowlanych, w szczególności ich nieskomplikowania, organ nadzoru budowlanego może poprzestać na ocenie jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się uzupełnienia dokumentacji, która byłaby potrzebna w razie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i po stwierdzeniu, że stan techniczny tych robót jest odpowiedni - odstąpić od nakładania wykonania innych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem (zob. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 486/10, LEX nr 992691; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2009r., sygn. akt II SA/Gd 42/09, LEX nr 572249). Nie można było zatem przyjąć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, był przepisem jednoznacznym w swej treści, co przesadzało o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia ww. przepisu. Nadto, w postępowaniu zwyczajnym jednoznacznie ustalono, na podstawie oględzin przeprowadzonych 22 września 2010r., a więc przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, że brama nie otwiera się już na zewnątrz działki. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie oraz wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Wszelkie zmiany okoliczności faktycznych i prawnych organ odwoławczy ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, a to z kolei oznacza, że w dacie wydania decyzji tj. [...] października 2010r. brama była wykonana zgodnie z § 42 ust. 1 warunków technicznych, jak słusznie wskazał organ odwoławczy. Nie było zatem podstaw do kwestionowania badanej decyzji, a tym bardziej pod kątem wad kwalifikowanych. Odnosząc się natomiast do zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 9 Prawa budowlanego, to jest uzasadnionych interesów osób trzecich oraz uniemożliwienia skarżącej dostępu do drogi publicznej i zaplecza jej działki nr [...] podkreślić należy, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych, natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu legalizacyjnym było urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Niezależnie, o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wówczas, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.). Nadto, interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w kontekście naruszenia prawa własności, czy innych praw o charakterze cywilnym również dokonywano w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku, organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W związku z powyższym i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnośnie nieoznaczenia stron postępowania, co uniemożliwiało – zdaniem skarżącej – zbadanie, czy postępowanie nie jest obarczone wadą z art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa, po raz kolejny zaznaczenia wymaga, że zgodnie z wnioskiem skarżącej postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że nie mogły być przedmiotem oceny organu uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania. Powyższa konstatacja jest konsekwencją sformułowania przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego odmiennych przesłanek uruchomienia każdego z nadzwyczajnych trybów postępowania. Inne są przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a inne uchylenia wadliwej decyzji w drodze wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 i art. 145a § 1 i art. 145 b § 1 k.p.a.). Nadzwyczajne tryby postępowania - w przeciwieństwie do zwyczajnych – powodują zatem, że organ kontrolujący uprawniony jest jedynie do zbadania, czy wystąpiła konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, bądź przesłanki w przypadku art 156 § 1 kpa, a więc innych naruszeń prawa nie może brać pod uwagę. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych odnośnie spornej bramy wjazdowej. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.