II OSK 3108/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2267/13 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. K. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie Mazurskiego Parku Krajobrazowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2267/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. K. na rozporządzenie nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Uzasadniając odrzucenie skargi, Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożył skargę na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urzęd. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2006 r. Nr 20, poz. 506) za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów, po uprzednim wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92 poz. 753 ze zm.) w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) dokonano zmiany polegającej na przeniesieniu kompetencji wojewody do utworzenia i likwidacji parku krajobrazowego oraz nadawania mu statutu oraz wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu, jak również powoływania dyrektora parku krajobrazowego na sejmik województwa. Powyższe oznacza, że pomimo iż w art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wskazano, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, to jednak w związku z przeniesieniem kompetencji dotyczących parków krajobrazowych z wojewody na sejmik województwa właściwym organem, do którego należy skierować wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest sejmik województwa. Z uwagi na powyższe skargę wniesioną za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy, należało uznać za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył P. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie postanowienia i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kompetencje w zakresie ograniczenia zakazu zabudowy lub jego uchylenia, przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. zostały przekazane Sejmikowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego; 2. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie brak przyjęcia, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] pozbawia przewidzianego w nich i sprzecznie z nimi prawa zabudowy, a w konsekwencji, że powinna być stwierdzona nieważność przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...]; 3. art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] narusza zasady wygaszania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji, że powinna być stwierdzona nieważność przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...]; 4. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przysługującego skarżącemu prawa własności i prawa zabudowy. Skarżący zarzucił jednocześnie Sądowi I instancji brak przyjęcia, że doszło do naruszenia, przy wydawaniu rozporządzenia, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad: zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz, równości, proporcjonalności, praworządności, zakazu stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Zaskarżonemu postanowieniu, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mającr istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego powinien zostać wezwany do usunięcia naruszenia, a nie, jak przyjął skarżący, Prezes Rady Ministrów; 2. art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wezwał, zgodnie z art. 63 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, właściwy organ administracji tj. Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia; 3. art. 147 §1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wobec brzmienia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca skarżący, Wojewódzki Sądowi Administracyjnemu w Warszawie powinien był stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego; 4. art. 32 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stroną niniejszego postępowania powinien być Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a nie tak jak przyjął skarżący Prezes Rady Ministrów, właściwy, zgodnie z art. 63 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, do uchylenia rozporządzenia wydanego przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego; 5. art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i rekomendując złożenie skargi za pośrednictwem Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego, w sytuacji, gdy skarżący złożył skargę za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów, a przy tym zgodnie z art. 63 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie; 6. art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji publicznej, za pośrednictwem którego składana jest skarga do sądu administracyjnego, powinien posiadać prawo autokontroli w sytuacji, gdy art. 63 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie dopuszcza wezwanie Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia, a w konsekwencji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego za jego pośrednictwem; 7. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy znajduje on zastosowanie, podczas gdy przepis ten dotyczy skarg na zachowanie organu administracji publicznej jt. działanie, bezczynność, przewlekłość w prowadzeniu postępowania, a tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez rozporządzenie nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Niesporne w sprawie pozostaje, że w kontrolowanym postępowaniu skarżący objął skargą rozporządzenie nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania powyższego aktu prawa miejscowego art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę jego wydania, przyjmował, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wskazywany przepis otrzymał brzmienie, zgodnie z którym utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Jednocześnie, art. 35 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. przyjął, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Przenosząc powyższe ustalenia odnoszące się do przedmiotu zaskarżenia na grunt rozstrzyganej sprawy, przyjąć należy, że organem właściwym do wydania aktu dotyczącego utworzenia, likwidacji, jak też powiększenia lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego na terenie województwa warmińsko-mazurskiego w obowiązującym stanie prawnym pozostaje Sejmik tego województwa. W sytuacji, gdy organ ten nie wydał wskazywanego aktu na mocy art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, swoją moc, stosownie do art. 35 ust. 1 przywoływanej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., zachowało rozporządzenie wydane w tej sprawie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego. Wbrew odmiennej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, obowiązywanie aktu tworzącego park krajobrazowy, wydanego przez Wojewodę na podstawie przepisów uchylonych (zmienionych), nie wpływa na zakres przyznanych Sejmikowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego kompetencji do wiążącego rozstrzygania wskazywanych wyżej spraw dotyczących przedmiotu ochrony. Poza wymiarem materialnym, który dotyczy kreowania przepisów prawa miejscowego określających chroniony obszar parku, kompetencja ta obejmuje również wszystkie aspekty proceduralne związane z kwestią obowiązywania aktu prawa miejscowego tworzącego park krajobrazowy, w tym w szczególności kwestię udziału organu samorządu terytorialnego w postępowaniu zmierzającym do kontroli zgodności tego aktu z prawem przez sąd administracyjny. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że określając organ właściwy do rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego), kluczowe znaczenie należy przypisać nie tyle formalnemu wskazaniu organu, który wydał zaskarżony akt, ile ustaleniu, czy organ, który wydał zaskarżony akt posiada w dalszym ciągu kompetencję do załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Nie może budzić wątpliwości, że pojęcie "organu, którego działanie jest przedmiotem skargi" w niniejszej sprawie musiało być interpretowane w sposób funkcjonalny, który bierze pod uwagę również zmiany zachodzące we właściwości organu administracji publicznej wynikające z przeniesienia kompetencji do załatwiania określonych spraw z jednego organu na inny. Powyższe oznacza, że wobec przeniesienia na Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego kompetencji do tworzenia i likwidacji parku krajobrazowego, jak też zmiany obszaru chronionego, obowiązujące rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego podlegało zaskarżeniu na zasadach przewidzianych nie tyle w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, ile w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596). Posłużenie się przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie województwa określeniem odwołującym się do aktu prawa miejscowego, wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ samorządu województwa, odnosić należało tym samym również do rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r., które, jako akt prawa miejscowego, stanowił wynik realizacji kompetencji administracyjnych przekazanych przez wojewodę samorządowi województwa. Podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność wskazująca na uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do uchylania w trybie nadzoru aktów prawa miejscowego wojewody w przypadku ich niezgodności z ustawami lub aktami wydanymi w celu ich wykonania, jak też prawo do wniesienia do tego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego) nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia, albowiem materia, której dotyczył akt prawa miejscowego wydany przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, w drodze nowelizacji ustawy o ochronie przyrody utraciła charakter sprawy z zakresu administracji rządowej. Tym samym zarówno wojewoda, jak i Prezes Rady Ministrów utracili w stosunku do aktu odnoszącego się do ustanowienia parku krajobrazowego uprawnienie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zagadnienie jest oceniane w sposób podobny (por. postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. II OSK 113/12; postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. II OSK 1473/11). Wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego) stanowi przesłankę, która warunkuje skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ma to związek z postrzeganiem powyższego środka prawnego jako służącego wykorzystaniu możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Niedopełnienie przez stronę skarżącą tego warunku skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia, wbrew obowiązkowi nałożonemu na skarżącego, zostało skierowane do Prezesa Rady Ministrów, a więc organu niewłaściwemu w sprawie. W toku dalszego postępowania nie doszło do konwalidacji powyższego uchybienia, albowiem Prezes Rady Ministrów, przyjmując, że pozostaje organem niewłaściwym do rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, łączonego przez skarżącego z obowiązywaniem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2006 r., przekazał ww. pismo Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a następnie Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, a więc także organom niewłaściwym w sprawie. W tych warunkach Sąd I instancji miał podstawę, by uznać, że skarga P. K., jako wniesiona z pominięciem wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, była niedopuszczalna i z tego względu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawione względy, objęte skargą kasacyjną zarzuty naruszenia art. 32, art. 54 § 1 i 3, art. 58 § 1 pkt 6, art. 147 § 1 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 63 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należało uznać za niezasadne. Zakres rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, zawężony do oceny niedopuszczalności wniesionej do Sądu I instancji skargi, nie pozwalał odnieść się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, łączonych z niezgodnym z prawem ograniczeniem przez akt prawa miejscowego zabudowy na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.