II SA/Kr 861/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla K. M.G. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia 10 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. II SA/Kr 861/13 Uzasadnienie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 23 listopada 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 K.p.a., art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] , obręb [...] ewidencyjna N. do czasu zakończenia postępowania w sprawie o rozwiązanie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosku spółki A. Spółka z o.o. prowadzone jest w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej opisanej nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w dniu 25 października 2012 r. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła do Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny pozew w imieniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. o rozwiązanie użytkowania wieczystego. Obecnie sprawa prowadzona jest pod sygnaturą [...] . Z treści pozwu wynika, że w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wyraźnie wskazano, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste celem zagospodarowania jej jako obszaru urządzeń komunikacji i nie przewidywała realizacji inwestycji o charakterze usługowym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. reprezentowany przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa podjął działania procesowe zmierzające do rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem prawnym rozstrzyganym przez sąd powszechny, a ewentualną możliwością jego późniejszego przekształcenia. Na to postanowienie zażalenie złożyła spółka [...] zarzucając, że organ błędnie uznał, iż zainicjowane przez Prezydenta Miasta K. , w imieniu Skarbu Państwa postępowanie cywilne o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 23 listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy merytorycznym zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości a postępowaniem prowadzonym przed sądem powszechnym z powództwa właściciela przedmiotowej nieruchomości. Istotą zagadnienia wstępnego jest to, że musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy a rozstrzygnięciem tego zagadnienia prejudycjalnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na literalne brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ zobligowany jest do zawieszenia z urzędu prowadzonego przed nim postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołany przepis nie dotyczy więc wyłącznie sytuacji, w której od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uzależnione jest wydanie decyzji, ale akcentuje także wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na rozpatrzenie sprawy, a więc uwzględnienia jej całokształtu. Organ dla poparcia swojego stanowiska powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym temacie i stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a wynikiem postępowania cywilnego dotyczącego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem jakoby organ ł instancji był w sprawie nieobiektywny. Nie można bowiem utożsamiać działań Prezydenta Miasta K. jako reprezentanta Skarbu Państwa - na podstawie art. 11 i art. 11 a w związku z art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami - z czynnościami procesowymi podejmowanymi przez organ i instancji jakim w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Od postanowienia tego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie istoty sprawy zainicjowanej wniesionym zażaleniem, brak odniesienia się do istoty zażalenia, tj. kwestii czy istnieją obecnie wszystkie elementy stosunku administracyjno- prawnego pozwalające na wydanie merytorycznej decyzji czy też jakiegoś elementu tego stosunku brak, a brak ten jest możliwy do usunięcia tylko w ramach innego postępowania, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania; 21 art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zaniechanie zmiany zaskarżonego postanowienia mimo ewidentnego naruszenia przez nie przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. i przyjęcie, że zainicjowane przez Prezydenta Miasta K. , działającego w imieniu Skarbu Państwa, postępowanie cywilne o rozwiązanie użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy: a/wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" stosunku prawno-administracyjnego pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń tegoż stosunku, a nie gdy dysponując tym "elementem" oczekuje, iż element stosunku, którym dysponuje może przestać istnieć w przyszłości; b) z zawieszeniem postępowania z powodu prejudycjalności mamy do czynienia wówczas gdy chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było, a nie zawieszeniem postępowania z przekonaniem (nadzieją), że istniejący w sprawie element stosunku prawnego przestanie występować; zależność j związek, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. nie zachodzą w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy może, w przyszłości wpłynąć na istnienie jednej z przesłanek stosunku prawnego, albowiem oznaczałoby to kwestionowanie istniejących w obrocie prawnym aktów prawnych, decyzji, orzeczeń, umów, które póki nie zostaną wyeliminowanie z porządku prawnego nie mogą być kwestionowane zgodnie z odrębnymi przepisami, właściwymi dla danego typu aktu czy stosunku prawnego (np. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych, art. 16 K.p.a., art. 11 K.p.c., itp.); d/ zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece organ administracji jest związany wpisem prawa użytkowania wieczystego ujawnionym w księdze wieczystej, a samo wszczęcie postępowania, mającego na celu zmianę ustalonego stanu prawnego wynikającego z wpisu korzystającego z domniemania zgodności prawem nie stanowi podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem zależność pomiędzy postępowaniami nie wynika z potrzeby uzupełnienia postępowania o brakujący element lecz z przekonania, że być może ubędzie tego elementu wskutek postępowania cywilnego; e/ okoliczności postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego oraz postępowania o Rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego wskazują na to, że zawieszenie postępowania jest formą nacisku na stronę postępowania, nadużyciem władzy, zmierzającym do akceptacji przez skarżącą zawyżonych opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że przy zagadnieniu wstępnym musi zachodzić bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyr. NSA z 18.2.2011 r., II OSK 363/10). Tymczasem jak stwierdza organ w sprawie niniejszej zawiesza on postępowanie w celu ustalenia czy wniosek o przekształcenie może być rozpatrzony pozytywnie czy też postępowanie stanie się w przyszłości bezprzedmiotowe. Niewątpliwie zależność, o jakiej mowa w art. 97 §1 pkt, 4 K.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie (wyr. WSA w Warszawie z 22.6.2007 r., VI SA/WA 640/07). Tymczasem nie ma na dzisiaj przeszkód do wydania decyzji a przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, albowiem prawo to istnieje i korzysta zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z domniemania zgodności z prawem. Jeżeli zatem podstawą zawieszenia postępowania jest przekonanie, że zagadnieniem wstępnym jest "istnienie prawa do użytkowania wieczystego" (vide ostatni akapit str. 2 uzasadnienia postanowienia organu l instancji) to w świetle powyżej przytoczonych poglądów spór sądowy, którego istotą jest rozwiązanie istniejącego prawa użytkowania wieczystego, nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, albowiem prowadzący postępowanie dysponuję "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Nie ma potrzeby uzupełniać postępowanie o brakujący element jakim jest ustalone prawo podmiotowe - prawo użytkowania wieczystego. Kwestionowanie prawa, będącego przedmiotem postępowania, nigdy nie może prowadzić do tamowania postępowania administracyjnego, albowiem zapatrywanie takie burzyłoby ustalony porządek prawny, w którym z różnych norm prawnych wynika ta sama zasada, tj. że ustalone prawomocnie stosunki prawne, niezależnie czy zostały ustalone w trybie administracyjno, cywilno czy prawno karnym wiążą wszystkie sądy i organy, póki nie zostaną one wyrugowane z obrotu prawnego, w trybie do tego przewidzianym. Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że pomiędzy sprawą cywilną o rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego, a sprawą o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie istnieje zależność tego typu, że bez rozstrzygnięcia w tej pierwszej sprawie organ nie może, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, orzec o prawach i obowiązkach użytkownika wieczystego. Zgodnie zatem z utrwalonym poglądem literatury i orzecznictwa jeśli związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym nie występuje, to nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. -dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p*.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięcie. Między rozstrzygnięciem spawy administracyjnym, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy, a więc taka sytuacja, w której wydanie decyzji administracyjnej przez organ administracji nie jest możliwe bez wyjaśnienia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 póz. 11; G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 86-112). Z akt niniejszej* sprawy niewątpliwie wynika, że Prezydent Miasta K. orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] , obręb [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W toku bowiem postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu 25 października 2012 r. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła do Sądu Okręgowego w K. l Wydział Cywilny pozew w imieniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. o rozwiązanie użytkowania wieczystego przysługującego spółce w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości w tym przypadku istnienie po stronie skarżącej spółki prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powinno być bezsporne. Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt l OSK 501/11). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła pozew o rozwiązanie ze skarżącą spółką umowy użytkowania wieczystego, to okoliczność ta spowodowała, że kwestia przysługującego spółce uprawnienia z tytułu użytkownika wieczystego stało się kwestią sporną. Jak zostało wcześniej wskazane w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości powinien być bezsporny. A z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że organ l instancji, a za nim organ II instancji utrzymujący w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, zasadnie zawiesił postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania sądowego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.