II GSK 166/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. i R. K. - organu prowadzącego [...] w Sz., [...] w Sz., [...] w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 687/13 w sprawie ze skargi D. K. i R. K. - organu prowadzącego [...] w Sz., [...] w Sz., [...] w Sz. na uchwałę Rady Powiatu w Sz. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. K. i R. K. - organu prowadzącego [...] w Sz., [...] w Sz., [...] w Sz. na rzecz Rady Powiatu w Sz. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 687/13, po rozpatrzeniu skargi D. K. i R. K. – organu prowadzącego Prywatne Policealne Studium Zawodowe w S., Prywatne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych w S., Prywatne Liceum Uzupełniające w S. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], ustalającą tryb udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 3, oddalił skargę w pozostałym zakresie, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu oraz orzekł w zakresie kosztów postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Uchwałą z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Rada Powiatu w S. ustaliła tryb udzielania i rozliczania przez powiat s. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z dnia [...] grudnia 2012 r. pod poz. [...] i weszła ona w życie z dniem [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Rady Powiatu w S. wpłynęło wezwanie do zaprzestania naruszania prawa złożone przez D. K. i R. K., prowadzących Prywatne Studium Zawodowe w S, Prywatne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych w S., Prywatne Liceum Uzupełniające w S., w którym zwrócono się o uchylenie powyższej uchwały jako podjętej z naruszeniem prawa oraz o podjęcie uchwały zawierającej wszystkie wymagane prawem rozstrzygnięcia. Jako podstawę wezwania wskazano art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie skarżących, wskazana uchwała naruszyła art. 90 ust. 3, ust. 3c i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.s.o.) przez brak sformułowania definicji ustawowych określeń "najbliższy powiat" i "rodzaj szkoły", brak precyzyjnych zapisów dotyczących sposobu wyliczenia dotacji oraz błędne wskazanie, że przez wydatki bieżące należy rozumieć wydatki, o których mowa w art. 124 ust. 3 zamiast w art. 236 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885; powoływanej dalej jako: u.f.p.). Rada Powiatu w S. udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którą doręczono skarżącym w dniu [...] maja 2013 r. Skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnieśli D. K. i R. K. – organ prowadzący Prywatne Policealne Studium Zawodowe w S., Prywatne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych w S., Prywatne Liceum Uzupełniające w S., domagając się jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że ich interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały wynika z art. 90 ust. 3 u.o.s.o., gdyż jako organ prowadzący szkoły uprawnieni są do otrzymania dotacji. Skarżący twierdzą, iż na podstawie uchwały nie są w stanie zweryfikować wysokości przyznawanych i przekazywanych im środków finansowych na prowadzone szkoły. Uchwała nie wypełnia bowiem przesłanek art. 90 ust. 4 u.o.s.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu, skarga została wniesiona za pośrednictwem nieprawidłowego organu, tj. za pośrednictwem zarządu powiatu zamiast rady powiatu. Pismo wskazujące prawidłowy organ nadane zostało w dniu [...] czerwca 2013 r., a więc po terminie do wniesienia skargi, który upłynął w dniu [...] czerwca 2013 r. Okoliczność ta powinna zatem skutkować odrzuceniem skargi. Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 3,a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasadna jest w części. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Warunki formalne skargi zostały spełnione, gdyż została ona złożona w terminie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa za pośrednictwem organu, którego akt zaskarżono. Okoliczność, że w skardze oznaczono błędnie przeciwnika - zarząd powiatu nie ma znaczenia, gdyż w skardze wyraźnie wskazano, iż złożono ją za pośrednictwem Rady Powiatu S., jak i wymieniono nazwę i numer zaskarżonej uchwały Rady Powiatu S. Powołanie się na błędne przepisy proceduralne przy warunkach formalnych złożenia skargi również nie miało znaczenia w sprawie, gdyż tryb do jej złożenia został zachowany. Za zasadny WSA zarzut dotyczący pojęcia "wydatków bieżących", którym posługiwała się zaskarżona uchwała. W § 2 pkt 3 ww. uchwały wskazano, że przez wydatki bieżące należy rozumieć wydatki, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.f.p., tymczasem pojęcie powinno odnosi się do wydatków bieżących jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 236 u.f.p. Sąd nie zgodził się z organem, iż powyższy błąd był nieistotny z uwagi na zbieżność obu regulacji, gdyż porównanie tych przepisów wskazuje na ich odrębność. Zarówno art. 90 ust. 3 u.o.s.o., jak i § 3 uchwały odnoszą do wydatków bieżących danej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Odnośnie zarzutów dotyczących niezamieszczenia w uchwale definicji "najbliższy powiat" i "rodzaj szkoły" WSA uznał, że są one niezasadne. Sąd podzielił stanowisko organu, iż jest on uprawniony, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.o.s.o., jedynie do regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Skoro ustawa o systemie dotacji nie podaje definicji wskazanych pojęć, to organ nie jest uprawniony do ich wprowadzenia. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z takim rozumieniem pojęcia "najbliższy powiat", by ograniczało się ono do powiatów sąsiadujących z powiatem s. lub w województwie z. W tym zakresie zaskarżona uchwała powinna być ogólna, bowiem może dojść do sytuacji, gdy na terenie powiatu s. powstanie szkoła, której dany typ i rodzaj nie będzie występował ww. powiecie, zaś najbliższym powiatem, w którym taka szkoła wystąpi będzie, np. powiat l. Bez znaczenia również pozostaje, iż w uchwałach Rady Powiatu w B. i Rady Powiatu w K. P., dotyczących przyznania dotacji zostało określone pojęcie "najbliższy powiat", bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest uchwała Rady Powiatu w S. Za niezasadny WSA uznał zarzut niezgodnego z art. 90 ust. 3c u.o.s.o. uregulowania dotyczącego wysokości dotacji, zawartego w § 6 ust. 1 i § 7 zaskarżonej uchwały. Dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b powołanej ustawy, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, a wskazane w art. 90 ust. 1a-3b u.o.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę obliczania dotacji reguluje § 3 zaskarżonej uchwały i jest on zgodny z art. 90 ust. 3 u.o.s.o., gdyż stanowi, że dotacja należna jest na każdego ucznia, uczestniczącego w odpowiednim zakresie w zajęciach edukacyjnych. Tryb udzielania i rozliczania dotacji zawarty jest w rozdziale 3 w § 4 - 9 zaskarżonej uchwały, zaś tryb i zakres kontroli w rozdziale 4 w § 10 - 12 zaskarżonej uchwały i są one zgodne z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Zdaniem Sądu, pojęcie "miesięczne stawki dotacji" występujące w § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały świadczy jedynie o nieprecyzyjności zapisu, a nie o niezgodności tych przepisów z prawem. Sąd nie miał wątpliwości, że chodziło o część dotacji przypadającej w poszczególnym miesiącu szkołom niepublicznym. Zdaniem WSA, należy przeanalizować całość regulacji tej kwestii w rozdziale 3 uchwały w powiązaniu z § 3 ust. 2 uchwały. W treści § 4 oraz § 3 ust. 2 uchwały mowa jest o dotacji. Z § 6 ust. 2 wynika zaś, że kwota dotacji na poszczególne miesiące obliczana jest na podstawie informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca, o której mowa w § 8 ust. 1 uchwały, gdzie zobowiązano organ prowadzący szkołę do złożenia w Starostwie Powiatowym w S. do 10 dnia każdego miesiąca rozliczenie z otrzymanej dotacji w poprzednim miesiącu wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów i absolwentów, na których przysługuje dotacja, według stanu na pierwszy dzień miesiąca dotowanego. Weryfikacja przysługującej w danym miesiącu części dotacji szkołom uzależniona jest od liczby uczniów i ich frekwencji w zajęciach edukacyjnych. Nie należy wiązać tego jedynie z możliwością obniżenia części dotacji przysługującej szkole w danym miesiącu, gdyż może zdarzyć się sytuacja, że dotacja wzrośnie, np. na skutek zmiany liczby uczniów i ich frekwencji na zajęciach edukacyjnych. Okoliczność wprowadzenia miesięcznej weryfikacji przypadającej szkole dotacji jest zgodna z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. i zapewnia przyznanie tej dotacji w sposób elastyczny. W ocenie Sądu, należy bowiem mieć na uwadze treść zapisu § 9 ust. 1 uchwały, który zobowiązał, organ prowadzący szkołę do sporządzenia i przekazania do Starostwa Powiatowego w S. rozliczenia rocznego z otrzymanej dotacji w terminie do 15 stycznia następnego roku budżetowego. Weryfikacja miesięczna przyznanej dotacji zapobiega zwrotowi części dotacji przez szkołę po jej rocznym rozliczeniu. Weryfikacja miesięczna przyznanej kwoty dotacji szkole, w przypadku zmiany podstawy obliczenia dotacji dla szkoły zapewnia jednoczesne wyrównanie miesięczne kwoty dotacji przekazanej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego szkole. Kwestię tę reguluje § 7 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji, podstawa obliczania dotacji oraz tryb udzielania i rozliczania dotacji zawarty w zaskarżonej uchwale są jasne i zgodne z art. 90 ust. 3 i 4 u.o.s.o. Sąd wskazał ponadto, że skarga nie zawiera zarzutów przeciwko przepisom zawartym w rozdziale 4 - Tryb i zakres kontroli, w związku z czym przepisy tego rozdziału są zgodne z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Za niezasadny WSA uznał zarzut niezgodnego z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów określenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa z. dniu [...] grudnia 2012 r., zaś zgodnie z § 15 uchwały, weszła w życie z dniem [...] stycznia 2013 r. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. Organ powołał się w tym zakresie na konieczność dostosowania zapisów zaskarżonej uchwały do przepisów ustawy o systemie oświaty wchodzących w życie z dniem [...] stycznia 2013 r. na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 979). Zdaniem WSA, wejście w życie zaskarżonej uchwały z dniem [...] stycznia 2013 r. zapewniło wszystkim szkołom i placówkom niepublicznym na terenie Powiatu S. jasność reguł obowiązujących w zakresie postawy oraz trybu przyznawania dotacji i ich weryfikacji. II Skargę kasacyjną złożyli D. K. R. K. – organ prowadzący Prywatne Policealne Studium Zawodowe w S., Prywatne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych w S., Prywatne Liceum Uzupełniające w S., zaskarżając powyższy wyrok w części oraz wnosząc o jego uchylenie w części, tj. o uchylenie punktu II tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 90 ust. 3 u.o.s.o. poprzez błędne przyjęcie, iż brak wskazania kryteriów wyboru najbliższej gminy lub najbliższego powiatu, a także zasad ustalania rodzaju szkoły, istotnych dla obliczania podstawy dotacji, tj. niewypełnienia dyspozycji art. 90 ust. 4 ustawy, nie powoduje wadliwości zaskarżonej uchwały Rady Powiatu; 2. art. 90 ust. 4 u.o.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż pomimo ustawowego zobowiązania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania dotacji oraz trybu rozliczania dotacji prawidłowym brak jest takich regulacji w uchwale Rady Powiatu w S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. 3. art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez przyjęcie jako nieistotne nieprawidłowego określenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 90 u.o.s.o. określa zasady przyznawania różnych – ze względu na typ i rodzaj szkoły – dotacji, w związku z czym uchwałodawcza samorządowy powinien przy określaniu trybu udzielania i rozliczania dotacji wyraźnie wskazać także których szkół lub placówek niepublicznych dotyczy zawarta w uchwale regulacja. Brak w zaskarżonej uchwale określenia, co należy rozumieć pod pojęciem "najbliższy powiat" uniemożliwia ocenę prawidłowości wyboru najbliższego powiatu przy konkretyzowaniu przez Zarząd wysokości dotacji według przyjętego zapożyczenia z innego powiatu. Strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA, iż brak ustawowych uprawnień dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wprowadzenia w zaskarżonej uchwale definicji powyższego pojęcia, sankcjonuje jego bezczynność w tym zakresie. Z uwagi bowiem na brak definicji pojęcia "najbliższa gmina lub powiat" oraz jego wieloznaczność, pojęcie to nabiera cech pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji. Niezbędne jest zatem wskazanie zarówno kryteriów wyboru najbliższego powiatu, jak i przytoczenie argumentacji uzasadniającej taki wybór. Kasator zarzucił również, że zaskarżona uchwała nie zawiera również definicji typu i rodzaju szkoły, zwłaszcza w rozróżnieniu na rodzaj kształcenia, tzn. dzienny i zaoczny, szkoły dla młodzieży i dla dorosłych, jak również szkoły kształcące w zawodach medycznych. Brak ten również uniemożliwia ustalenie podstaw obliczania dotacji, których wskazanie nakazuje organowi art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Z orzecznictwa wynika bowiem, że forma nauczania ma niewątpliwie wpływ na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju, co z kolei ma wpływ na wysokość otrzymanej dotacji. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się również z argumentacją Sądu I instancji odnośnie zgodności uregulowań zawiązanych z wysokością dotacji zwartych w § 6 ust. 1 i § 7 zaskarżonej uchwały z dyspozycją art. 90 ust. 3c u.o.s.o. Sformułowanie "miesięczne stawki dotacji" jest niejasne, bowiem stawka dotacji ustalana jest uchwałą Zarządu Powiatu (organu wykonawczego) na dany rok budżetowy, natomiast miesięczną wysokość przekazywanej beneficjentom dotacji stanowi iloczyn ustalonej uchwałą Zarządu Powiatu stawki dotacji i liczby uczniów spełniających nałożony przez ustawodawcę obowiązek uczestnictwa w zajęciach. Wysokość dotacji może zatem ulegać zmianie w związku ze zmienną liczbą uczniów, ale nie może się zmieniać stawka dotacji. W zaskarżonej uchwale, zdaniem skarżących, brak jest również uregulowania trybu rozliczeń przekazanej dotacji ze wskazaniem terminu rozliczeń korekty ilości uczniów oraz korekty zmiany podstawy naliczenia dotacji. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła również, że uchwała Rady Powiatu stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, a zatem winna wejść w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Ponieważ zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. w dniu [...] grudnia 2012 r. z mocą obowiązywania od dnia [...] stycznia 2013 r., w ocenie skarżących naruszony został zatem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych z powodu braku przewidzianego w ustawie vacatio legis. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu w S. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uchwała Rady Powiatu w S. w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, bowiem zaskarżone w tej części skargą kasacyjną postanowienia uchwały mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji art. 90 ust. 3 i 4 u.o.s.o. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia ww. przepisów poprzez brak wskazania w zaskarżonej uchwale kryteriów wyboru najbliższej gminy lub najbliższego powiatu, a także zasad ustalania rodzaju szkoły, istotnych dla obliczania podstawy dotacji oraz ustalenia trybu udzielania dotacji oraz trybu rozliczania dotacji. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności wskazać należy, że w przepisie art. 90 ust. 3 zd. 2 u.o.s.o., ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "najbliższa gmina lub powiat". Przy tym w ustawie nie sprecyzowano terminu "najbliższa gmina". Interpretacja tego pojęcia wywołuje kontrowersje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 25 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 375/05 przyjmuje się, że za najbliższą gminę można uznać przylegającą do takiej jednostki podziału administracyjnego gminę o najdłuższej z nią granicy, gminę z najbliżej położoną siedzibą jej organów, gminę o podobnej charakterystyce demograficznej czy gospodarczej, albo gminę najbliżej położoną w granicach powiatu jako struktury samorządowej. NSA jednocześnie stwierdził, że powinna to być gmina sąsiadująca i to w dodatku położona na obszarze tego samego, a nie innego powiatu. Natomiast w wyroku z dnia 26 lipca 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 971/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraził pogląd zgodnie z którym, musi tu chodzić o gminę "mającą siedzibę najbliżej gminy ustalającej dotację". Stanowisko to podzieliła doktryna (por. M. Pilich, w komentarzu do art. 80 (teza 3) i 90 (teza 12) ustawy o systemie oświaty, LEX 2013). Z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "najbliższa gmina", jego wieloznaczności podkreślanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nabiera ono cech pojęcia niedookreślonego, które na potrzeby każdej sprawy indywidualnej wymaga konkretyzacji, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 375/05. Na obowiązek dookreślenia pojęcia "najbliższa gmina" przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowiący odpowiednie przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. wskazywał również NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt III SA 2080/01. NSA w tym wyroku podkreślił, że wobec braku zdefiniowania pojęcia "najbliższej gminy" i jego wieloznaczności, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc odpowiednie przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., jest zobowiązany do sprecyzowania tego pojęcia. Rada Powiatu w S. jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku, gdy na jej terenie nie ma publicznej szkoły danego typu i rodzaju w rozumieniu art. 93 ust. 3 zd. 2 u.s.o. – jest zobowiązana do określenia kryteriów (sposobu) wyboru najbliższej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to z art. 90 ust. 4 u.s.o., na mocy którego ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m. in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych, ma bowiem bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała powinna być w tym zakresie ogólna. Tak też było na gruncie tej sprawy. Powyższe z tego względu, że może zdarzyć się, że na terenie powiatu s. powstanie szkoła, której dany typ i rodzaj nie będzie występował ww. powiecie, zaś najbliższym powiatem, w którym taka szkoła wystąpi będzie, np. powiat l. Dlatego też nie można zgodzić się z takim rozumieniem pojęcia "najbliższy powiat", by ograniczało się ono do powiatów sąsiadujących z powiatem s. lub w województwie z. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 ust 4 u.s.o. wskazać należy, że jest on nieuprawniony. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Intencją ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Zatem przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. daje szerokie uprawnienie organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, co nie oznacza jednak, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest temu organowi (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 66/13). Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Jednak tryb i zakres danych, o których mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 90 ust. 4 u.s.o. i doszedł do przekonania, że jest ona zgodna z zaprezentowaną wyżej wykładnią omawianego przepisu wespół z dokonanymi rozważaniami Sądu I instancji w tym zakresie, których powtarzania w tym miejscu jest zbędne. Tym samym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że zaskarżona uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa z. dniu [...] grudnia 2012 r. Zgodnie z § 15 uchwały, weszła w życie z dniem [...] stycznia 2013 r. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie organ powołał się w tym zakresie na konieczność dostosowania zapisów zaskarżonej uchwały do przepisów ustawy o systemie oświaty wchodzących w życie z dniem [...] stycznia 2013 r. na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 979). Trafnie też wskazał, WSA, że wejście w życie zaskarżonej uchwały z dniem [...] stycznia 2013 r. zapewniło wszystkim szkołom i placówkom niepublicznym na terenie Powiatu S. jasność reguł obowiązujących w zakresie postawy oraz trybu przyznawania dotacji i ich weryfikacji. Tym samym zarzut skarżących kasacyjnie jest nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.