II OSK 3127/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 691/13 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. S. na uzgodnienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie programu użytkowego działki wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę J. S. na uzgodnienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie programu użytkowego działki wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. uzgodnił program użytkowania działki nr [...], obręb nr [...], w miejscowości L., gmina B., wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków (pałac wraz z parkiem krajobrazowym w L.) na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie z dnia [...] lipca 1968 r. Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił jednocześnie program użytkowy wskazanej nieruchomości przedstawiony przez J. S.. Powyższe uzgodnienie programu użytkowego nieruchomości miało związek z zamiarem nabycia przez wskazane podmioty od Agencji Nieruchomości Rolnych prawa własności działki nr [...], wobec obowiązywania wymogu, że warunkiem podpisania umowy sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest przedłożenie przez nabywcę, uczestnika przetargu zaakceptowanego przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków programu użytkowego dotyczącego ww. działki. Pismem z dnia 29 maja 2013 r. J. S. wezwał Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do usunięcia naruszenia prawa łączonego z uzgodnieniem przez organ wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. w zakresie przedłożonego przez spółkę programu użytkowania działki nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie zasad odnoszących się do całościowego funkcjonowania obiektu zabytkowego. Odrzucając skargę J. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że objęte skargą uzgodnienie programu użytkowego działki nie należy do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji, ww. uzgodnienie nie jest w szczególności tą kategorią działania administracji publicznej, która została określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, spornym aktem organ nie przesądził jednostronnie o treści uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu. Wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy budzić może to, czy uzgodnienie organu przyjęło formę jednostronnego działania. Sama redakcja przepisu art. 25 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie akcentuje władczego działania organu, a jedynie wskazuje na obowiązek – w przypadku chęci zagospodarowania zabytku nieruchomego na cele użytkowe - posiadania przez właściciela lub posiadacza zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, odpowiedniego programu zagospodarowania zabytku nieruchomego. To zatem podmiot uprawniony przygotowuje taki program, ma on być jedynie uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. S., wnosząc o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo, że zaskarżony akt podlega kognicji sądu administracyjnego, co nastąpiło w wyniku błędnej wykładni art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że uzgodnienie programu użytkowego, przewidziane w tym przepisie jest działaniem pozbawionym cech władczości i jednostronności, a w związku z tym nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, J. S. odniósł się do uzyskanego przez spółkę [...] uzgodnienia programu użytkowego działki nr [...], wskazując szczegółowo wadliwość procesu jego badania przez organ, który wydał zaskarżony akt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Zawarty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" nie zawiera precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej poddanych kontroli sądowej na podstawie wymienionego przepisu. Tym niemniej w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że warunkiem skutecznego objęcia skargą na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. danego aktu lub czynności jest ustalenie, że mają one charakter władczy, zostały podjęte w sprawie indywidualnej, mają charakter publicznoprawny, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2748/12; postanowienie NSA z 6 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2772/12; postanowienie NSA z 4 października 2012 r. sygn. II OSK 2340/12). Ta ostatnia cecha ma związek ze stwierdzeniem, że dany akt albo czynność rodzi określone skutki po stronie ich adresata. Mogą one polegać bądź na tym, że przepis wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem danej czynności określony nakaz lub zakaz zachowania dla jego adresata, bądź też przewiduje dla niego określonego rodzaju uprawnienie, którego treścią jest nieobwarowana przymusem możliwość zachowania się przez adresata aktu w określony sposób. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone uzgodnienie programu użytkowego przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie posiadało wskazanych wyżej cech kwalifikujących pismo z dnia 6 grudnia 2012 r. jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego jednakże nie podziela. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że organ konserwatorski dokonał uzgodnienia programu użytkowego działki nr [...] na wniosek spółki [...] (6 grudnia 2012 r.) i J. S. (13 grudnia 2012 r.) w związku z udziałem tych podmiotów w postępowaniu w sprawie sprzedaży działki nr [...] w trybie przetargowym z zasobów Agencji Nieruchomości Rolnych. Podmiotom tym, jako uczestnikom przetargu, została przekazana informacja, że w przypadku sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wszyscy uczestnicy przetargu są zobowiązani do uzyskania akceptacji programu użytkowego dla tej nieruchomości przez właściwego konserwatora zabytków. Podstawę prawną tego działania stanowił § 7 ust. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i ich części składowych, warunków obniżenia ceny sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz stawek szacunkowych gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 540). Wnoszący skargę kasacyjną trafnie wskazał, że zakres uprawnień i obowiązków adresata zaskarżonego aktu nie mogły zostać określone poprzez analizę treści art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli działanie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wiązało się z obowiązkiem, jakie na uczestników przetargu dotyczącego spornej działki, nakładały przepisy cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2012 r. Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego uzgodnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że podstawę prawną wydania aktu objętego skargą stanowił wskazany wyżej przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dostrzeżenia wymagało jednakże to, że uzgodnienie programu użytkowego działki nr [...] miało charakter pochodny w stosunku do dokonywanych przez konserwatora zabytków czynności uzgodnieniowych, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Jest to spowodowane tym, że art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnosi się wyłącznie do właściciela lub posiadacza nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Czynność uzgodnienia programu użytkowego dla nieruchomości objętej sprzedażą z zasobów nieruchomości Skarbu Państwa dotyczy uczestników przetargu, a więc podmiotów, którzy nie zawsze są jej posiadaczami. W takim przypadku można też mówić o w części odmiennym charakterze uzgodnienia programu zagospodarowania zabytku na cele użytkowe. Nie chodzi tu bowiem o uzgodnienie programu zagospodarowania zabytku oraz dalszego korzystania z niego, które przedstawia jego posiadacz lub właściciel, ale alternatywne wersje programów proponowanego użytkowania zabytku poddane ocenie konserwatora zabytków na potrzeby nabycia własności nieruchomości. Nie można jednocześnie zgodzić się z zapatrywaniem Sądu I instancji, że uzgodnienie programu użytkowego działki nie miało charakteru władczego, albowiem nie przybierało formy jednostronnego działania organu administracji publicznej. Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, fakt przygotowania programu zagospodarowania nieruchomości na cele użytkowe przez podmiot wnioskujący o jego zaakceptowanie przez organ konserwatorski nie prowadzi do nadania działaniu organu administracji cechy działania niewładczego o charakterze niejako dwustronnym. Kluczowe znaczenie przypisać należy bowiem mechanizmowi, w oparciu o który jest kształtowana sytuacja prawna podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji, w tym przypadku – wnioskującej o uzgodnienie spółki [...]. Jeżeli przepis prawa dopuszcza, by sytuacja prawna takiego podmiotu została przesądzona wyłącznie wolą organu administracji, działanie tego organu przybiera formę działania władczego. W piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że dla nadania działaniu organu charakteru władczego nie ma znaczenia możliwość inicjowania czynności podejmowanych przez organ przez podmiot znajdujący się na zewnątrz administracji, jak też wpływanie na jego postulowaną treść poprzez określenie jakiego uprawnienia żądanie dotyczy (por. K. Ziemski [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5, red. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. Ziemski, Warszawa 2013, s. 64). W rozpoznawanej sprawie [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., występując o uzgodnienie proponowanego przez siebie sposobu zagospodarowania działki nr 31/10 (kontynuacja wykorzystania rolniczego), poddana była regulacji prawnej zakładającej, że podmiotem, który rozstrzyga o dopuszczalności wymienionego sposobu zagospodarowania, ocenianego pod kątem wymogów związanych z zapewnieniem poddania nieruchomości ochronie konserwatorskiej, jest Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków. Wyróżnione działanie tego organu bez wątpienia zaliczyć zatem należy do działań o charakterze władczym i jednostronnym. Sąd I instancji nie dostrzegł jednocześnie, że akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia cecha działania władczego, łączona z możliwością zastosowania środka przymusu, może zaistnieć wyłącznie w odniesieniu do zabezpieczenia realizacji ustanowionych w akcie władczym nakazów lub zakazów. Nie można zatem uzgodnienia programu użytkowego, stanowiącego rodzaj uprawnienia, wyłączać z zakresu aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie, że dokonanie przez posiadacza nieruchomości zabytkowej określonego w uzgodnieniu zagospodarowania na cele użytkowe ma charakter dobrowolny, wobec czego akt tego rodzaju nie może być obwarowany żadnym środkiem przymusu. Uzgodnienie sposobu zagospodarowania działki nr 31/10 zostało skierowane do konkretnie wskazanego, indywidualnego podmiotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełniało również przesłankę łączoną ze związkiem uprawnienia przyznanego adresatowi uzgodnienia z przepisami prawa, co nakazywało uwzględnić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskutek odrzucenia skargi na uzgodnienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie programu użytkowego działki wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków jako akt niepodlegający właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Również z tego powodu przedwczesne było odniesienie się do zarzutów łączonych przez skarżącego z formułowanym naruszeniem przez organ administracji zasad ochrony nieruchomości zabytkowej. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną dotyczącą uzgodnienia przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków programu użytkowego działki nr [...] wpisanej do rejestru zabytków. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. I OSK 1329/13). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi J. S. ze wskazanego powodu. W związku z tym, że istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, czy skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi na uzgodnienie programu użytkowego nieruchomości, którego adresatem był inny podmiot. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/3/42).