II SA/Bd 696/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego użytkowania ambon myśliwskich 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 148 (sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 123 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania ambon myśliwskich na terenie powiatu [...], będących w dzierżawie [...] Koła [...] Nr [...] w T. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podejmuje rozstrzygnięcie w związku z wniosku M. S. z dnia 7 marca 2013 r., zam. przy ul. [...] w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu nakazanie rozbiórki ambon myśliwskich na terenie powiatu[...], będących w dzierżawie[...] Koła [...] Nr [...] w T. Organ podniósł, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. Nr 61, poz. 548) przez ambonę rozumie się nadziemne stanowisko myśliwskie, z którego korzystają myśliwi w czasie polowania, oczekując na zwierzynę. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 z późń. zm., zwanej dalej "Prawem łowieckim") gospodarka łowiecka jest działalnością w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny, a dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich mogą, po uzyskaniu zgody właściciela ,posiadacza lub zarządcy gruntu, wyznaczać i oznakować zakazem wstępu obszary stanowiące ostoje zwierzyny oraz wznosić urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej (art. 12 Prawa łowieckiego). W ocenie organu kwestie dotyczące ustawienia takich urządzeń jak ambony myśliwskie przedmiotem Prawa budowlanego, ponieważ czynności te związane są z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Wykonane prace (ambony myśliwskie) nie naruszają zatem przepisów Prawa budowlanego i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący M. S. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że brak jest podstawy w przepisach Prawa budowlanego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy budowy ambon myśliwskich, gdy w rzeczywistości ambony myśliwskie są urządzeniami budowlanymi podlegającymi przepisom Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu I instancji pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 74/08, zgodnie z którym "urządzenia łowieckie zwane ambonami myśliwskimi są obiektami małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, do których mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego". Sąd w ww. wyroku podniósł, że ambona jest wprawdzie - w myśl Prawa łowieckiego - urządzeniem łowieckim, ale jest jednocześnie stanowiskiem nadziemnym o określonej konstrukcji budowlanej, wznoszonym z materiałów drewnianych lub innych, trwale lub nietrwale związana z gruntem. Zatem ich budowa, w ocenie skarżącego powinna podlegać zgłoszeniu do właściwego organu, stosownie do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a uchybienie powyższemu obowiązkowi winno skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, gdyż kwestie dotyczące ustawiania urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej nie są przedmiotem regulacji Prawa budowlanego, a ponadto właściwie wskazał przepisy prawa, które jednoznacznie świadczą, iż zagadnienie to reguluje Prawo łowieckie oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz. Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż ambony myśliwskie podlegają przepisom Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że pogląd wyrażony w orzeczeniu sądu jest wiążący dla organów i stron postępowania w tej konkretnej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że definicja obiektu małej architektury ma charakter otwarty i katalog wskazany w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie został sformułowany w sposób wyczerpujący. Jednakże dzięki takiej konstrukcji definicji legalnej można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w niniejszym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu szczególne znaczenie ma więc wykładnia funkcjonalna, dlatego też zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można uznać, iż ambona myśliwska może być zaliczona do obiektów małej architektury, ani też, że w ogóle jest obiektem budowlanym. W skardze do sądu M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie przez organ wydający zaskarżone postanowienie, że istnieje brak podstawy w przepisach Prawa budowlanego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy budowy ambon myśliwskich, gdy w rzeczywistości ambony myśliwskie są urządzeniami budowlanymi podlegającymi przepisom ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący konsekwentnie wskazał na podgląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 74/08. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, która graniczy z obwodem łowieckim nr 59. W jego ocenie lokalizacja ambon nie spełnia wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania oraz zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, określonych w przepisie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż oddawane w ramach polowania strzały z ambon, usytuowanych blisko budynków mieszkalnych i dróg przeznaczonych do ruchu, zagrażają bezpośrednio bezpieczeństwu i życiu ludzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. wówczas gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ W kontekście poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdził, że postanowienia organu I instancji oraz organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowane stanowisko sądownictwa administracyjnego, że przepisy Prawa łowieckiego nie wyłączają możliwości stosowania względem urządzeń łowieckich przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Gdańsku z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1673/99 oraz niżej wskazanej wyroku WSA w Lublinie). Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, żę oceniane w świetle przepisów Prawa budowalnego urządzenia łowieckie zwane ambonami myśliwskimi należy uznać za obiekty małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego (por. wyroki WSA w Lublinie z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 279/07 oraz wyrok z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 74/08). Powtarzając za ww. Sądem: zgodnie z art. 12 Prawa łowieckiego dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich mogą, po uzyskaniu zgody właściciela, posiadacza lub zarządcy gruntu wznosić urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Przez pojęcie urządzeń łowieckich należy rozumieć urządzenia ułatwiające odłów i odstrzał zwierzyny, przede wszystkim różnego rodzaju naziemne stanowiska myśliwskie zwane ambonami, a także kosze, odłownie lub pułapki (Wojciech Radecki: Prawo łowieckie, Komentarz Warszawa 2007, s. 94). Z prawa łowieckiego wynika więc, że ambona jest urządzeniem, a więc wznoszoną nad ziemią konstrukcją. Posiada zatem ona charakter konstrukcji budowlanej nadziemnej, jest wytworem ludzkiej działalności o charakterze wytwórczym, budowlanym. Stąd ambona musi być wznoszona zgodnie ze sztuką budowlaną, zgodnie z wymogami bezpieczeństwa. Ambona jest urządzeniem naziemnym służącym do oczekiwania i w praktyce odstrzału zwierzyny. Spełnia więc w gospodarce łowieckiej podobną rolę jaką w zakresie szkolenia myśliwych spełniają strzelnice łowieckie, które podlegają przepisom ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. II SA/Gd 1673/99). Definicje obiektu budowlanego w Prawie budowlanym są bardzo szerokie i obejmują pojęcia budynku (art. 3 pkt 2), budowli (art. 3 pkt 3) i obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4). Ustawodawca w przypadku budowli i obiektu małej architektury stosuje metodę kazuistyczną, polegającą na przykładowym wyliczeniu budowli i obiektów malej architektury. Podział obiektów budowlanych na budynki, budowle i obiekty małej architektury jest oparty na kryterium wielkości i skomplikowania technicznego, a więc oceny czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych oraz czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, a także na kryterium celu powstania obiektu. Zawarte w słowniczku definicje budynku, budowli i obiektu małej architektury zostały sformułowane w sposób mało precyzyjny i dlatego budzą liczne wątpliwości i są przedmiotem wielu, często kontrowersyjnych orzeczeń sądów administracyjnych. Przykłady podane w ustawie nie są wyliczeniem kompletnym – mają one jedynie ułatwić, poprzez zastosowanie analogii, zakwalifikowanie obiektu budowlanego do kategorii budowli lub obiektu małej architektury. Występująca w przedmiotowej sprawie ambona myśliwska jest wprawdzie - w myśl prawa łowieckiego - urządzeniem łowieckim, ale jest także jednocześnie stanowiskiem nadziemnym o określonej konstrukcji budowlanej, jest wznoszona z materiałów drewnianych lub innych, jest trwale lub nietrwale związana z gruntem. Tego rodzaju urządzenie winno spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z tego względu, że kwestie dotyczące ustawienia takich urządzeń jak ambony myśliwskie, nie są w przedmiotem regulacji Prawa budowlanego. Powyższe nie przesądza jednakże o konieczności wszczęcia postępowania. Sama okoliczność, że brak jest przeszkód, aby organ inspekcji nadzoru budowlanego zajął się kwestią zgodnego z prawem wzniesienia ambon myśliwskich nie oznacza, że w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieje obowiązek wszczęcia tegoż postępowania na wniosek skarżącego. Do tego konieczne jest bowiem, aby skarżący miał przymiot strony,. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd w myśl którego podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, istniejący w przypadku, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany wynikiem postępowania, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. Organy administracji w kontrolowanej sprawie w ogóle nie rozważyły czy istnienie wnioskowanych do rozbiórki obiektów oddziaływać może na prawa wnioskodawcy (skarżącego), z której to okoliczności może on wywodzić przysługiwanie przymiotu strony niniejszego postępowania. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu. Należy jednakże przy tym zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. następuje na żądanie strony lub z urzędu. Nawet zatem w przypadku, kiedy ze względu na brak przymiotu strony nie jest możliwe wszczęcie postępowania na wniosek, organ, mając na względzie informacje zawarte w piśmie wnioskodawcy oraz swoje ustawowe obowiązki odnośnie zapewnienia przestrzegania Prawa budowlanego, może wszcząć postępowanie z urzędu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy biorąc pod uwagę wysokość wpisu i koszty dojazdu skarżącego do sądu.