I SA/Łd 829/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej oddala skargę. Uchwałą z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 i art.42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i art. 15, art. 19 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 31 ze zm.) oraz § 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 listopada 1999 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 96, poz. 1129), Rada Gminy w N. ustaliła dzienne stawki opłaty targowej od osób dokonujących sprzedaży na terenie Gminy N. z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych (§ 1) oraz zarządziła pobór opłaty targowej przez sołtysów z terenu gminy, ustalając że opłatę uiszcza się do rąk inkasenta, który będzie z tego tytułu otrzymywać prowizję w wysokości 6% od zebranej opłaty (§ 2). Następnie uchwałą z [...] r. nr [...] , Rada Gminy w N. dokonała zmiany § 2 uchwały z 29 grudnia 1999 r. przez dodanie ust. 1a w brzmieniu: "Terminem płatności opłaty targowej jest dzień, w którym dokonywana jest sprzedaż." W § 2 tej Uchwały Rada Gminy powierzyła jej wykonanie Wójtowi Gminy. W skardze na uchwałę z [....] r. nr [...] Prokurator Rejonowy w S., wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 2, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm.; dalej u.p.o.l.), polegający na wyznaczeniu na inkasentów sołtysów z terenu gminy, w sytuacji gdy w przypadku zarządzenia poboru opłaty targowej w drodze inkasa, na radzie gminy ciążył obowiązek wskazania konkretnie podmiotu, który jest inkasentem. W uzasadnieniu Prokurator wskazał między innymi, że zgodnie z art. 19 pkt 2 u.p.o.l., rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Wykładnia językowa zwrotu "określić inkasentów" prowadziła skarżącego do wniosku, że gdy inkasentem jest osoba fizyczna, rada gminy powinna jednoznacznie go wskazać, to jest: w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do jego osoby, by nie budziło wątpliwości, na kogo obowiązek inkasenta został nałożony. Wskazanie to powinno przybierać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego (przez podanie imienia i nazwiska) podmiotu, bądź ewentualnie – nazwaniu pozwalającym na jednoznaczną i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości identyfikację. Na poparcie zaprezentowanego poglądu Prokurator powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2008 r., II FSK 1526/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 marca 2012 r., I SA/Bk 474/11. Skoro zatem, zdaniem Prokuratora, określenie inkasenta mogło dotyczyć jedynie osoby, wskazanej w sposób konkretny, redakcja § 2 zaskarżonej uchwały ("zarządza się pobór opłaty targowej przez sołtysów z terenu Gminy") nie spełniała tych wymogów. Nadto powierzenie wykonania uchwały Wójtowi Gminy, zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej, faktycznie powodowało przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie radzie gminy na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w N. uznała skargę za uzasadnioną, akceptując w całości pogląd Prokuratora o konieczności imiennego wskazana inkasentów wyznaczonych do poboru podatków i opłat lokalnych, z podaniem ich adresu zamieszkania i właściwości terytorialnej. Brak tych elementów stanowił o wadliwości kwestionowanej uchwały z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku zawartym w odpowiedzi na skargę, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 19 pkt 2 u.p.o.l., rada gminy może zarządzić pobór opłat lokalnych w formie inkasa. Powołanie inkasenta może nastąpić tylko mocą uchwały rady gminy, w której określa się także wysokość wynagrodzenia za inkaso. Wyznaczenie inkasenta i określenie wysokości jego wynagrodzenia należy bowiem do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie może być przekazywane innym organom. Realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2012 r., I SA/Bk 474/11, LEX nr 1129372). Inkasent opłaty targowej musi być określony w sposób zindywidualizowany. Inkasenci mogą być zatem wymienieni z imienia i nazwiska, lub też poprzez wskazanie pełnionej funkcji, którą w sposób niebudzący wątpliwości można utożsamić z konkretną osobą. Tak właśnie było w omawianej sprawie. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy w N. zarządziła pobór opłaty targowej przez sołtysów z terenu gminy. Niewątpliwie sołtys jest osobą łatwą do zidentyfikowania, zwłaszcza na terenie tak małej gminy jak Gmina w N.. Na mocy takiej uchwały, pomiędzy gminą i inkasentem nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, który jest skuteczny, bez konieczności wyrażenia zgody przez podmiot wskazany jako inkasent. Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie m.in. w wyrokach NSA: z 28 lutego 1992 r. SA/Po 1130/91, LEX nr 24195 oraz z 26 sierpnia 2011 r., II GSK 820/10, LEX nr 1099199). Zarządzenie poboru opłaty targowej w drodze inkasa, obliguje organ stanowiący również do określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso. Wynika to także z art. 28 § 4 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że rada gminy może ustalać wynagrodzenie dla płatników i inkasentów z tytułu poboru podatków stanowiących dochód budżetu gminy. Wynagrodzenie inkasenta jest ustalane najczęściej jako pewien procent pobranych opłat. Taka sytuacja zaistniała w omawianej sprawie, gdzie w § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w N. wskazała, że inkasent będzie z tego tytułu otrzymywać prowizję w wysokości 6% od zebranej opłaty. Nie można zgodzić się również z zarzutem skargi, że powierzenie wykonania uchwały Wójtowi Gminy (zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej), faktycznie powodowało przekazanie organowi wykonawczemu uprawnień do określenia inkasentów, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie radzie gminy na mocy art. 19 pkt 2 u.p.o.l. Osoby inkasentów określiła bowiem zaskarżona uchwała, zaś obowiązek wykonywania uchwał rady gminy wynika wprost z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie przed WSA w Łodzi w dniu 9 października 2013 r. skarżący podniósł dodatkowy zarzut, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z obecną treścią art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej: "u.s.g.") zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). W myśl art. 13 pkt 2 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m. in. przez organ gminy. Gdyby zatem zaskarżona uchwała została wydana pod rządem ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ..., to rzeczywiście należało ją opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nie zostało uczynione. Jednak w dniu podjęcia uchwały, wskazany akt jeszcze nie obowiązywał, zaś art. 42 u.s.g. miał zupełnie inną treść. W myśl tego przepisu w wersji obowiązującej w 1999 r. przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w taki właśnie sposób – co wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. P.C.