II SAB/Łd 103/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. do załatwienia wniosku A. B. z dnia [...] o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej punktów 1 i 2 tego wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 14 sierpnia 2013r., za pośrednictwem organu, A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 czerwca 2013r. Skarżący wskazał, iż wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej o udostępnienie: - kserokopii protokołu z Rady Pedagogicznej z dnia 31 sierpnia 2012r. prowadzonej przez I. M. po zakorektorowaniu wrażliwych danych, jeżeli takie znajdują się w tym protokole; - kserokopii Planu Finansowego Szkoły Podstawowej w P. za rok 2011, 2012 i 2013 wraz z kserokopiami ewentualnych zmian dokonywanych w trakcie ich obowiązywania; - podanie dokładnej liczby dzieci, które do dnia 18 czerwca 2013r. zostały zapisane do pierwszej klasy na rok szkolny 2013/2014 do Szkoły Podstawowej w P. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej przywoływana jako: ustawa) poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, nadto art. 2 ust. 2 ustawy poprzez żądanie określenia celu udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie strona wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 18 czerwca 2013r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skarżący wyjaśniła, iż Dyrektor Szkoły Podstawowej udzielił informacji jedynie w odniesieniu do pkt 3 wniosku, zaś co do pkt 1 i 2 zwrócił się o podanie celu wydania wnioskowanych informacji. Dalej, iż bezsprzecznie strona przeciwna reprezentuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czego sama także nie kwestionuje. Także przedmiot żądania dotyczy podstawowej informacji publicznej jaką jest dokument określający sposób wykonywania zadań przypisanych do podmiotu publicznego, zatem informacji publicznej, tego ustalenia strona przeciwna też nie kwestionuje. Skarżący podkreślił, iż Dyrektor Szkoły Podstawowej wątpi jedynie co do celu wnioskowania o informację publicznej, jednakże w tej materii skarżący – powołując m.in. orzeczenia NSA i ETS, doktrynę - podkreślił, iż prawo do informacji publicznej jest prawem podmiotowym, którego rola w demokratycznym państwie prawa jest szczególna. Brak jest konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, gdyż żądając informacji podmiot nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, iż w dniu 1 lipca 2013r. udzielił informacji co do pkt 3 wniosku skarżącego, natomiast na pozostałe dwa punkty nie odmówił udzielenia informacji tylko poprosił o podanie celu wydania żądanych dokumentów. Sprecyzował, iż prośba o podanie tego celu wynikała z zapisu § 29 Regulaminu Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P., gdzie widnieje zapis, iż księga protokołów może być udostępniona na terenie szkoły jej nauczycielom oraz organom nadzorującym szkołę. Dyrektor udostępniając kserokopie protokołu Rady osobie, która nie jest nauczycielem tej szkoły, ani nie reprezentuje organów nadzorujących naruszyłby ten regulamin. Nadto wnioskodawca nie jest osobą bezstronną w stosunku do Szkoły, gdyż jest pełnomocnikiem swojej żony A. B. w postępowaniu sądowym toczącym się z powództwa A. B. przeciwko Szkole Podstawowej w P. Dyrektor Szkoły podkreślił, iż z uwagi na powyższe miał wątpliwości, czy żądane dokumenty nie zostaną wykorzystane w postępowaniu sądowym, stąd wystąpienie o podanie celu udostępnienia informacji publicznej było uzasadnione. Dodał, iż skarżący nie wystąpił z ponownym wnioskiem. Na rozprawie w dniu 9 października 2013r. skarżący poparł skargę i sprecyzował, iż skarga od początku odnosiła się do bezczynności organu w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, co wynika z uzasadnienia skargi. Oświadczył, że otrzymał informację publiczną odnoszącą się do pkt 3 wniosku. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, iż protokół z Rady Pedagogicznej był udostępniany żonie skarżącego zgodnie z Regulaminem Szkoły. Oświadczył, iż na żądanie skarżącego zostało wystosowane wezwanie o celowość udostępnienia informacji, natomiast sama informacja nie została udostępniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez Sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek udostępnienia informacji publicznej i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2011r. o udostępnieniu informacji publicznej oraz czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki obligujące do umorzenia postępowania sądowego. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 czerwca 2013r. w zakresie pkt 1 i 2 wniosku. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż dopuszczalna była kontrola skargi A. B. gdyż, skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu, to postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co obliguje sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010r., I OSK 646/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Po wtóre bezsprzecznie stwierdzić trzeba, iż Dyrektor Szkoły Podstawowej w P., stosownie do art. 4 ustawy, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji. I dalej stosownie do treści art. 7 ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 ustawy, 3) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, zwanym "centralnym repozytorium". Z powyższego katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne, z punktu widzenia niniejszej sprawy, jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego. Taki bowiem wniosek zainicjował postępowanie. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy). Przeciwstawienie tych sposobów udzielania informacji publicznej ma doniosłe znaczenie, gdyż udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005r., II SA/Gd 436/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010r., II SAB/Wa 58/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Stosownie do treści art. 14 ustawy udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust.2). Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznych należy wskazać, iż omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: - udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej; skarga na bezczynność ma na celu zlikwidowanie takiego stanu (wyrok WSA z dnia 10 sierpnia 2011r., II SAB/Rz 46/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Forma decyzji jest zastrzeżona wyłącznie dla odmowy udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej. Organ uznając, że zgłoszone żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji publicznej, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje bowiem w drodze pisma powiadamiającego, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej. (por. orzeczenia NSA z dnia 10 stycznia 2007r., I OSK 50/06, z dnia 15 lipca 2010r., I OSK 707/10 oraz dnia 19 stycznia 2011r., I OSK 8/11- http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W sytuacji, gdy organ uznał, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinien poinformować o tym skarżącego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy ze skargi A. B. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanął na stanowisku, iż niewątpliwie Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. pozostawał w bezczynności w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z dnia 18 czerwca 2013r.. A bezsprzecznie, jak stanowi art. 4 ustawy, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, a czego organ nie kwestionuje, w zakresie pkt 1 i 2 wniosku Dyrektor Szkoły jedyne co uczynił to zwrócił się do wnioskodawcy o podanie celu, dla którego wystosował żądanie. Podzielając stanowisko skarżącego, wskazać trzeba, iż stosownie do art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. I dalej, ust. 2, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca sprecyzował w art. 2 ustawy zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w ustawie. A skoro tak nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie wezwanie wystosowane do skarżącego przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. do wskazania celu żądania. I bezsprzecznie nie stanowi ono podstawy do stwierdzenia, iż nie pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie organ nie odwołał się do żadnej z alternatywnych form załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, powyżej przywołanego. A jak było to już kilkukrotnie podkreślane nie budzi wątpliwości, iż Dyrektor Szkoły Podstawowej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i mimo, że żądanie strony odnosiło się do informacji publicznej nie podjął czynności materialno-technicznej (nie udzielił informacji), ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Z powyższych względów stwierdzić trzeba, iż wobec nie podjęcia przez organ, w nakazanym prawem terminie, działań uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej skarga na bezczynność jest zasadna. Nadto, w przypadku uznania, iż dana informacja publiczna nie może zostać stronie udostępniona – organ wskazuje bowiem na restrykcje wynikające z Regulaminu Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w P. – winien mieć na uwadze, iż ograniczenia w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustawodawca zakreślił w art. 5 ustawy. Takie uregulowanie oznacza, iż ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej muszą wynikać z uregulowania tej normy prawnej. Nie stanowi także argumentacji uzasadniającej odmowę lub zupełne odstąpienie od załatwienia wniosku strony wywód Dyrektora Szkoły, iż istnieje obawa wykorzystania tych dokumentów w postępowaniu sądowym z powództwa żony skarżącego. Żądane informacje publiczne nie tracą bowiem swego charakteru w zależności od ich przyszłego wykorzystania, które jednakowoż winno pozostać już poza zainteresowaniem organu, który je wytworzył. Beż znaczenia jest również i to, że te informacje otrzymała żona skarżącego, bądź miała do nich wgląd. Stroną postępowania jest skarżący i wszelkie skutki prawne zaniechań w działaniu organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odnosić do skarżącego Badając przedmiotową skargę Sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 §1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Oceniając bezczynność organu, Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 149 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. B.A.