II SA/Łd 673/13

Dnia 9 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 roku sprawy ze skargi T. K. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] w sprawie zgłoszenia sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 2 maja 2013 r. B. i T. K. zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie "przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 0,6 m³ na dobę" na działce nr 11/14 w miejscowości G., gm. Ł.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zgłosił sprzeciw w sprawie budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Wskazał, że z przedłożonej, uproszczonej dokumentacji projektowej wynika, że inwestorzy zamierzają wbudować przydomową oczyszczalnię ścieków do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 11/14, znajdującej się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości G., gm. Ł. uchwalony w dniu [...] r. przez Radę Miejską w Ł. uchwałą nr [...]. Dla terenu objętego planem wprowadzono w § 7 ust. 7 zakaz gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, przy czym uznano za dopuszczalne odprowadzanie ścieków do tych zbiorników jako rozwiązanie tymczasowe do momentu realizacji kanalizacji sanitarnej, nadto ustalono obowiązek likwidacji tych zbiorników po podłączeniu budynków do sieci kanalizacji sanitarnej. W § 11 ust. 3 uchwały wprowadzono zakaz odprowadzania nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków do wód i gruntu, a w § 11 ust. 2 ustalono obowiązek odprowadzania ścieków sanitarnych do sieci kanalizacji sanitarnej, przy czym do czasu jej realizacji dopuszczono budowę szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości jako rozwiązanie tymczasowe. Wobec tego, organ uznał, że proponowany przez inwestorów sposób odprowadzania ścieków sanitarnych z budynku mieszkalnego do przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dowołaniu od powyższej decyzji T. i B. K., uznając wydaną decyzję za naruszającą przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), który dopuszcza budowę przydomowej oczyszczalni ścieków podnieśli, że zapisy miejscowego planu pozbawiają ich dokonania wyboru pomiędzy rozwiązaniami dopuszczonymi przez ustawę, co stanowi istotne ograniczenie władztwa nad gruntem, a tym samym naruszenie art. 140 k.c. Zdaniem inwestorów orzecznictwo sądów administracyjnych, jednoznacznie wskazuje, że tam gdzie nie istnieje sieć kanalizacyjna (tak jak w miejscowości G.) dopuszcza się budowę przydomowych oczyszczalni ścieków mimo zapisów o zakazie ich budowy w miejscowych planach zagospodarowania. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Budowa taka, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z kolei z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy organ wnosi sprzeciw, jeśli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że dla terenu objętego inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), która w § 27 ust. 5 ustala zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na całym obszarze objętym planem. Z uwagi na ten zapis planowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w miejscowym planie, gdyż plan ten w ogóle nie przewiduje możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie objętym jego zapisami. W odniesieniu do zarzutów inwestorów, dotyczących niewłaściwych zapisów planu, organ architektoniczno-budowlany wyjaśnił, iż jest związany treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co więcej, nie posiada kompetencji do badania słuszności postanowień tego planu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. T. i B. K. powielili argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Zarzucili ponadto naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach wyklucza budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, art. 94 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że akt prawa miejscowego może być sprzeczny z ustawą oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że organ administracji państwowej, zabraniający działań zgodnych z ustawą, działa na podstawie i w granicach prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz ją poprzedzającej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, ustawodawca uznał równorzędność rozwiązań budowy zbiornika albo przydomowej oczyszczalni ścieków, zatem ograniczenie możliwości wyboru w tym zakresie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zakaz budowy oczyszczalni wynika, zdaniem skarżących, nie z przepisu prawa, lecz z rozszerzonej interpretacji urzędniczej. Ponadto, Wojewoda [...] winien był stwierdzić nieważność uchwały wobec sprzeczności jej zapisów z regulacją zawartą w ustawie o utrzymaniu czystości w gminach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Planowana inwestycja dotyczy budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 0,6 m³ na dobę, co oznacza, że jej realizacja, wedle treści art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Jak już wskazano, rozpoznanie sprawy wymaga zatem oceny, czy planowana przez skarżących budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego bądź innych przepisów. Dla terenu objętego zgłoszeniem obowiązują zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości G., gmina Ł.. Pamiętać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze zawiera ustalenia, będące przepisami prawa lokalnego. Ustalenia te mają zatem walor wiążący dla organów administracji (art. 7 i 87 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza w konsekwencji, że organy te nie są władne do odmowy zastosowania zapisów planu miejscowego, nawet w sytuacji, gdy jego ustalenia naruszają ustawę. Treść przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 ustawy Kodeks cywilny przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 684/12, LEX nr 1215571). Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] są precyzyjne i jasne w swej treści. Uchwała przewiduje docelowe odprowadzanie ścieków do projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej (§ 27 ust. 3). Dlatego też na całym obszarze planu ustala zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 27 ust. 5). Uchwała nie pozostawia jednakże bez rozwiązania problemu ścieków bytowych dla planowanych i wybudowanych już domów, przewidując w § 27 ust. 4 jako rozwiązanie tymczasowe (do czasu budowy kanalizacji sanitarnej) budowę szczelnych zbiorników bezodpływowych. W tym zakresie przepisy miejscowego planu są jednoznaczne i wiążą wprost organy administracyjne. Nie sposób tym samym stwierdzić, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia w jakikolwiek sposób naruszają prawo, w szczególności nie naruszają art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżący de facto kwestionują zgodność zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar zgłoszenia, z prawem. Taka ocena może być jednak przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem administracyjnym t.j. postępowania prowadzonego w trybie skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Jedynie w takim postępowaniu mogą być rozstrzygnięte zarzuty skargi pod adresem planu miejscowego w kontekście naruszenia prawa własności (art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dopóki jednak zapis § 27 ust. 4 i 5 uchwały nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze orzeczenia sądu (w wyniku skargi na akt organu gminy), dopóty stanowi on źródło prawa powszechnie obowiązującego i wiąże organy administracji. Praw wynikających z własności, w tym prawa do dysponowania nieruchomością, nie można dochodzić w oderwaniu od nakazów i zakazów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.ch.