III SA/Kr 66/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwały Rady Gminy Tymbark z dnia 29 października 2003r. nr IX/82/03 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Zawadka z dnia 29 października 2003r. nr IX/81/03 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Zamieście z dnia 29 października 2003r. nr IX/78/03 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Piekiełko z dnia 29 października 2003r. nr IX/80/03 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Tymbark z dnia 29 października 2003r. nr IX/79/03 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Podłopień stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013r. W dniu 29 października 2003r. Rada Gminy Tymbark podjęła uchwały: – Nr IX/78/03 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Piekiełko, – Nr IX/79/03 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Podłopień, – Nr IX/80/03 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Tymbark, – Nr IX/81/03 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Zamieście, – Nr IX/82/03 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Zawadka. Uchwały te zostały podjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Pismami z dnia 18 grudnia 2012r. Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł skargi na powyższe uchwały Rady Gminy Tymbark, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżonym uchwałom Prokurator Rejonowy zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie zostały one poddane społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw. Prokurator Rejonowy stwierdził, iż z pisma Przewodniczącego Rady Gminy Tymbark z dnia 27 lutego 2012r. wynika, że dokumentacja potwierdzająca przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami nie istnieje. Brak jest też jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami zarówno w protokole sesji rady gminy, na której uchwalano zaskarżone uchwały, jak również w protokołach z zebrania mieszkańców tych Sołectw. Skarżący podniósł, iż projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest też przekazanie mieszkańcom terenu, którego statut ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie im realnych możliwości przekazania uwag, a wreszcie – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Skoro zatem projekty statutów sołectw w ogóle nie zostały w niniejszej sprawie podane do publicznej wiadomości, to nie można twierdzić, że przeprowadzono konsultacje na temat tych projektów. Prokurator Rejonowy uznał zatem, iż skoro nie spełniony został wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to zaskarżone uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i winny zostać unieważnione. W odpowiedziach na skargi Wójt Gminy Tymbark wniósł o oddalenie skarg. W pierwszej kolejności Wójt Gminy Tymbark podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie można prawidłowo ustalić stanu faktycznego z uwagi na czas jaki upłynął od podjęcia zaskarżonych uchwał. Zdaniem Wójta, w takiej sytuacji należy się w pierwszej kolejności powołać na zasadę domniemania praworządności działań organu administracji, gdyż uchwały podejmowane przez radę gminy w tego rodzaju sprawach podlegają kontroli Wojewody Małopolskiego co do legalności. Ten zaś nie stwierdził żadnych uchybień odnośnie zaskarżonych uchwał. Wójt Gminy Tymbark zwrócił również uwagę na fakt, że zaskarżone uchwały zostały podjęta w październiku 2003r. Natomiast z protokołu z dnia 24 marca 2003r., ze spotkania Wójta Gminy Tymbark z sołtysami wsi z terenu Gminy Tymbark wynika, że już wówczas sołtysi zostali poproszeni o wnoszenie uwag do statutów sołectw. Wójt Gminy stwierdził, iż na podstawie przekazanych projektów odbyła się debata publiczna, o czym, jego zdaniem, świadczy m.in. protokół z zebrania wiejskiego wsi Tymbark z dnia 28 września 2003r., w którym wskazano, iż zatwierdzono projekt nowego statutu sołectwa. Wójt Gminy zaznaczył, iż fakt, że w protokołach zebrań wiejskich innych wsi zabrakło tego rodzaju postanowień wynika przede wszystkim z faktu, że protokoły te są bardzo "oszczędne", w praktyce zawierają zapisy dotyczące wyłącznie podziału środków, zaś inne sprawy omawiane na zebraniach są podsumowywane w jednym punkcie jako "sprawy ogólne". Jednak zdaniem Wójta nie sposób przyjąć, aby na terenie innych miejscowości Gminy Tymbark (poza samym Tymbarkiem) miały być stosowane inne zasady, czyli aby projektu statutu nie przedstawiono na zebraniu wiejskim, gdyż wszystkie uchwały dotyczące statutów poszczególnych miejscowości zostały podjęte jednego dnia, a zatem – jak należy domniemywać – wedle tej samej procedury. Wójt Gminy dodał, że także na posiedzeniach Komisji Rady Gminy Tymbark: Rolnictwa, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z dnia 28 października 2003r., Oświaty, Kultury, Spraw Socjalnych, Turystyki i Porządku Publicznego z dnia 27 października 2003r. oraz Rozwoju Gospodarczego i Budżetu z dnia 27 października 2003r. kwestie te zostały omówione, co obrazują protokoły. Wobec powyższego, w ocenie Wójta Gminy Tymbark, jako co najmniej nieudowodnioną należy uznać tezę, iż statuty wsi wchodzących w skład Gminy Tymbark nie zostały poddane procedurze konsultacji społecznych. Zdaniem Wójta Gminy, istotne jest również to, że nikt z mieszkańców nigdy nie wniósł żadnych zastrzeżeń do postanowień statutów, co oznacza, iż mają oni dobrą orientację dotyczącą zapisów, które się w nich znajdują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, zwana dalej u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest więc ocena legalności zaskarżonych uchwał. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowały skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej, wniesione na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. Skargi te zostały przez Sąd uznane za dopuszczalne, gdyż pochodzą one od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu przytoczonego art. 50 §1 p.p.s.a. i zostały wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 §3 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżone uchwały są aktami prawa miejscowego. Skargi zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone uchwały Rady Gminy Tymbark z dnia 29 października 2003r. , podjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wprowadziły statuty jednostek pomocniczych gminy Tymbark: statut Sołectwa Piekiełko (uchwała Nr IX/78/03), Sołectwa Podłopień (uchwała Nr IX/79/03), Sołectwa Tymbark (uchwała Nr IX/80/03), Sołectwa Zamieście (uchwała Nr IX/81/03), Sołectwa Zawadka (uchwała Nr IX/82/03). Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżone uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Gminy Tymbark podejmując zaskarżone uchwały nie odwołała się do treści obowiązującej wówczas w gminie Tymbark regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Z treści uchwały Rady Gminy Tymbark z dnia 6 lutego 2013r. Nr XXVI/157/2013 w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Tymbark (Dz.Urz. Wojew. Małop. 2013r., poz. 1599) wynika, że taka regulacja została w gminie Tymbark wprowadzona dopiero w 2013r., realizując wymóg wynikający z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Brak też jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami zarówno w protokole sesji rady gminy, na której uchwalano zaskarżone uchwały, jak również w aktach sprawy. Także z odpowiedzi Wójta Gminy Tymbark udzielonej na wezwanie Sądu o doręczenie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami wynika, że taka dokumentacja nie istnieje. Należy zatem przyjąć, że uchwalone w dniu 29 października 2003r. przez Radę Gminy Tymbark statuty sołectw nie zostały poddane społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw. Nie ma nawet dowodu na to, że projekty statutów zostały w ogóle uprzednio podane do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy był przedmiotem zaskarżonych uchwał. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz z wyjaśnień organu nie wynika, by projekty statutów sołectw w ogóle zostały podane do publicznej wiadomości. Nie sposób zatem uznać, że przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami na temat tych projektów. Wymogu konsultacji nie spełniało poinformowanie sołtysów na kilka miesięcy przed podjęciem zaskarżonych uchwał i przygotowaniem ich projektów o możliwości składania uwag do projektów statutów sołectw, konsultacje mają bowiem polegać na umożliwieniu wyrażenia opinii, uwag i propozycji przez mieszkańców sołectwa, a nie tylko przez dotychczasowych sołtysów (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2007r., II SA/Sz 885/07 w którym Sąd potwierdził zasadność poglądu, że konsultacje z sołtysami nie są tożsame z konsultacjami z mieszkańcami sołectwa). Ponieważ konsultacje winny dotyczyć konkretnej treści regulacji prawnej, nie sposób też uznać, że ewentualne wnoszenie uwag na początkowym etapie procesu legislacyjnego, w momencie kiedy nie istniały jeszcze projekty statutów, może być uznane za spełnienie wymogu konsultacji co do treści tych statutów. Obowiązku przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami nie spełniło także poddanie projektów statutów zaopiniowaniu przez komisje Rady Gminy Tymbark, komisje stanowią bowiem wewnętrzne organy samej Rady. Wymogu przeprowadzenia konsultacji nie realizowała także w stopniu wystarczającym wzmianka w protokole jednego z zebrań wiejskich (zebranie wsi Tymbark) o zatwierdzeniu projektu statutu. Organ nie wykazał bowiem, że projekt statutu sołectwa Tymbark został uprzednio podany do publicznej wiadomości mieszkańcom sołectwa i że umożliwiono mieszkańcom debatę nad tym projektem. W odniesieniu do pozostałych sołectw nie ma natomiast nawet takiej lapidarnej wzmianki w protokołach zebrań wiejskich. Faktu poprzedzenia zaskarżonych uchwał konsultacjami nie można też uzasadniać sformułowaną przez organ w niniejszej sprawie zasadą domniemania praworządności działań organu administracji. To że Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru nie zakwestionował tych uchwał w trybie nadzoru, nie jest przesłanką wystarczającą do uznania, że nie są one dotknięte wadą prawną i że ich uchwalenie poprzedzały prawidłowo przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku statutów sołectw gminy Tymbark nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, "Konsultacje we wspólnocie samorządowej", Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s.257). Należy zatem uznać, że zaskarżone w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy Tymbark wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, powodującym ich nieważność. Dlatego też orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności tych uchwał, jako aktów prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonych uchwał nie orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a., albowiem zaskarżone uchwały mają charakter aktów prawa miejscowego, nie może zatem do nich znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.