I OSK 1827/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w Ś. i Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2144/13 w sprawie ze skarg Gminy Ś. i Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [....] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w Ś. i Gminy Ś. kwoty po 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2015 r. oddalił skargi Gminy Ś. i Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną. T. G. pismem z [...] kwietnia 1991 r. złożyła wniosek do Wojewody P. o unieważnienie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z [...] listopada 1946 r. w części dotyczącej nieruchomości zapisanych w KW Ś. t. [...] wykaz liczba [...] o pow. 0,4763 ha, w KW Ś. t. [...] wykaz liczba [...] o pow. 0,0692 ha, w KW Ś. t. [...] wykaz liczba [...] o pow. 0,2418 ha oraz w KW Ś. t. [...] wykaz liczba [...] o pow. 0,0555 ha, wskazując, iż ww. nieruchomości były i są nieruchomościami miejskimi, nie podlegającymi przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Decyzją z [...] listopada 1991 r. Wojewoda P. odmówił stwierdzenia, że powyższe nieruchomości nie podpadają pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Na skutek odwołania T. G., decyzją z [...] kwietnia 1994 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda P. decyzją z [...] lutego 1995 r. ponownie odmówił stwierdzenia, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Decyzją z [...] września 1998 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody P. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez J. G. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 2416/98, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] września 1998 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody P. z [...] lutego 1995 r. Decyzją z [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda W. w pkt 1) stwierdził, że nieruchomości, których właścicielami byli F. i L. G. oznaczone w dacie przejęcia według KW Ś. tom [...] karta[...] o pow. 0,0692 ha, tom [...] karta [...] o pow. 0,2418 ha, tom [...] karta [...] o pow. 0,0555 ha, nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w pkt 2) odmówił stwierdzenia, że nieruchomość, której właścicielami byli F. i L. G. oznaczona w dacie przejęcia według KW Ś. tom [...] karta [...] o pow. 0,4763 ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. w całości i umorzył postępowanie I instancji. Na skutek skargi wniesionej przez pełnomocnika K. P. i Ł. P. oraz pełnomocnika J. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/04, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2004 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r. Skargi na powyższą decyzję wnieśli K. P., Ł. P. oraz Gmina Ś. Wyrokiem z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Ś. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części, którą utrzymano w mocy pkt 2) decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Naczelny Sądu Administracyjnego wyrokiem z 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1625/06, oddalił skargę kasacyjną Gminy Ś. od powyższego wyroku. W świetle powyższego, decyzja Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r. stała się prawomocna w części dotyczącej pkt 1). Tym samym do rozpatrzenia pozostały odwołania od tej decyzji w części dotyczącej pkt 2) ww. decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej pkt 2) i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji. Decyzją z [...] marca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 Kpa, w pkt 1) uchylił w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r., w pkt 2) uchylił decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Minister powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), w której uznano, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrokiem z 14 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 707/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011 r. Następnie wyrokiem z 28 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1905/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powołaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r. Rozpoznając po raz kolejny odwołanie w zakresie pkt 2) decyzji Wojewody W. z [...] sierpnia 2003 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił pkt 2 decyzji organu I instancji i stwierdził, że nieruchomość, której właścicielami byli F. i L. G., oznaczona w dacie przejęcia Ś. tom [...] karta [...] o pow. 0,4763 ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał, że istota postępowania sprowadza się do oceny, czy po nabyciu mleczarni przez małż. G. w 1929 r. powstał taki związek funkcjonalny, który pozwala uznać, że nieruchomość ta stała się częścią nieruchomości ziemskiej i mogła przejść na własność Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ przywołał zawarte w odwołaniu J. G. stanowisko, że mleczarnia została nabyta jako odrębny obiekt nie związany z gospodarstwem rolnym. Mleczarnia ta działała na potrzeby powiatu ś. i swoją produkcję opierała na skupie mleka od okolicznych właścicieli ziemskich, i gospodarzy (co najmniej 460 krów). Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Gmina Ś. oraz Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za nieuzasadnione. Akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, Sąd podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma to, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając zaskarżoną decyzję był związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., oceną prawną zawartą w przywołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06. W uzasadnieniu tego orzeczenia jednoznacznie stwierdzono, że "Przechodząc do oceny legalności decyzji w części dotyczącej nieruchomości zapisanej w dacie jej przejęcia w księdze wieczystej KW Ś. tom [...] karta [...] o pow. 0,4763 ha, na której znajdowała się mleczarnia, należy stwierdzić, że małż. G. nabywając w 1929 r. ten obiekt, faktycznie nabyli nieruchomość z posadowionym na niej przedsiębiorstwem w branży rolnej, jakim była mleczarnia. Nieruchomość znajdowała się w Ś. przy głównej ul. [...]. Z pewnością brak jest podstaw do uznania, że w dacie nabycia tej nieruchomości była to nieruchomość ziemska o charakterze rolnym. Tak, więc sama w sobie nieruchomość ta nie mogła być uznana za podpadającą pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu." W ocenie Sądu I instancji, takie wiążące stanowisko co do braku związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem a mleczarnią zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wykazano brak związku funkcjonalnego mleczarni i jej odrębność od gospodarstwa. Mleczarnia ta funkcjonowała niezależnie od samego gospodarstwa i swoją produkcję opierała na skupie mleka od okolicznych właścicieli ziemskich i gospodarzy. W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nie obowiązywania od 1958 r. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd uznał je za całkowicie chybione i stanowiące polemikę z wiążącym Sąd stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r. Ponadto Sąd wskazał, że kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a. nie stwierdził, aby wystąpiły inne niż wskazywane w skargach uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły: Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w Ś. oraz Gmina Ś. W jednakowo brzmiących podstawach skarg kasacyjnych podniesione zostały następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie lapidarnego, nie czyniącego zadość ustawowym wymogom uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia merytoryczną kontrolę orzeczenia, a nadto nie wyjaśnia, na jakiej podstawie zapadł zaskarżony wyrok, co ma ten oto wpływ na wynik sprawy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do argumentacji merytorycznej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się jedynie na treść przepisu art. 153 p.p.s.a., która to wada wskazuje na duże prawdopodobieństwo uchybień procedowania i orzekania przez Sąd I instancji, w czym skarżący upatrują potencjalny wpływ na treść wydanego wyroku; 2. naruszenie art. 153 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając decyzję z [...] lipca 2013 r. związany był, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06, co miało ten oto wpływ na wynik sprawy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nieruchomość należąca do małżonków F. i L. G. miała w dniu jej nabycia charakter miejski, nie uzasadniając jednak tego stanowiska w sposób merytoryczny, stanowiąc przeto potwierdzenie zarzutu podniesionego w punkcie 1. Wskazując na powyższe w obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedziach na skargi kasacyjne pełnomocnik K. P. i Ł. P. wniósł o oddalenie tych skarg i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na obie skargi kasacyjne złożył również pełnomocnik H. G.-B., wnosząc o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta polegała na nieprawidłowym, jak również niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw twierdzenia, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Wojewody w części dot. pkt 2 i w tym miejscu stwierdzająca, iż nieruchomość, której właścicielami byli F. i L. G., oznaczona w dacie przejęcia Ś. tom [...] karta [...] o pow. 0,4763 ha nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa. Stwierdzić należy, że powołanie się w tej mierze przez Sąd I instancji wyłącznie na art. 153 p.p.s.a. doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy opisana na wstępie nieruchomość, na której zlokalizowana była mleczarnia, była funkcjonalnie powiązana z innymi nieruchomościami ziemskimi, pozostającymi własnością F. i L. G., umożliwiając stwierdzenie, że podpadała ona pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W tym zakresie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wyrokiem z 21 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 68/06 kontroli poprzednio wydanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2005 r. Uchylając tę decyzję w części odnoszącej się do opisanej wyżej nieruchomości, Sąd w wyroku z 21 czerwca 2006 r., wbrew stwierdzeniom przyjętym w aktualnie zaskarżonym wyroku, nie dokonał oceny wiążącej organ w zakresie, w jakim należało przyjąć, że nieruchomość ta podpadała, bądź nie, pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wyraźne i jednoznaczne twierdzenia zawarte w tym wyroku dotyczyły jedynie możliwości samodzielnego spełnienia przez tę nieruchomość przesłanek określonych tym przepisem. Przywołany przez Sąd I instancji fragment uzasadnienia dotyczył li tylko funkcji, jaką pełniła ta nieruchomość samodzielnie i przyjęto w nim, że nie była ona wykorzystywana rolniczo. W tym względzie możemy zatem mówić o związaniu wydanym w sprawie wyrokiem, upoważniającym do powołania się na art. 153 p.p.s.a. W wyroku tym natomiast Sąd nie dokonał wiążącej wykładni w zakresie funkcjonalnych powiązań obiektu znajdującego się na tej nieruchomości z pozostałymi nieruchomościami rolnymi podpadającymi pod działanie dekretu. Oceny tych powiązań w kontekście podpadania pod powołany przepis dekretu PKWN zobowiązany był dokonać organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Rolą zatem Sądu kontrolującego wydaną w sprawie decyzję było dokonanie oceny, czy przeprowadzone w tym zakresie przez organ postępowanie czyniło zadość wytycznym i odpowiadało prawu. Zauważyć trzeba, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku, iż "wiążące stanowisko co do braku związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem a mleczarnią zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której wykazano brak związku funkcjonalnego mleczarni i jej odrębność od gospodarstwa" nie zostało w żaden sposób przez Sąd umotywowane. Sąd meriti nie wskazał, które z pozyskanych przez organ środków dowodowych pozwalały na kategoryczne uznanie, że mleczarnia stanowiła niepowiązany z pozostałą częścią nieruchomości rolnych obiekt uniemożliwiając tym samym stwierdzenie, że spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Należy zauważyć, że w omawianym zakresie wiążący organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2006 r. nakazywał dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego związanego z tą nieruchomością w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy nią a gospodarstwem rolnym. W tym zakresie ocena dokonana w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wyrażająca się w przyjęciu, że organ wykazał brak związku funkcjonalnego tych nieruchomości nie została w sposób przekonujący umotywowana. Zważywszy na to, że kwestia ta pozostawała kluczową dla rozpoznania przedstawionej sprawy stwierdzić należy, iż powyższe uchybienie Sądu I instancji w zakresie wypełnienia przesłanek wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przedstawione wyżej wadliwości tego wyroku czynią usprawiedliwionymi podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 68/06 (art. 153 p.p.s.a.), a następnie uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.