II SA/Ol 765/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Świętajno z dnia 6 lutego 2013 roku nr XXIII/173/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XXIII/173/2013 Rady Gminy Świętajno z dnia 6 lutego 2013 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świętajno w części obejmującej § 2 ust. 2 pkt 5, § 2 ust. 2 pkt 6 oraz § 3 ust. 2 od słów: "za cały sezon letni, a w sezonie zimowym według ich potrzeb"; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 wyroku. Rada Gminy Świętajno uchwałą Nr XXIII/173/2013 z dnia 6 lutego 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) zwanej dalej: u.s.g. i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) zwana dalej: ustawą o czystości, przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świętajno - zwany dalej: Regulaminem. Na powyższą uchwałę Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postanowieniach regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości punktów, jednocześnie nie wolno w nim zamieszczać postanowień wykraczających poza zakres delegacji ustawowej. Nakładanie na właścicieli nieruchomości obowiązków wykraczających poza delegację ustawową wkracza w sferę praw i wolności obywatelskich zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu. Rada Gminy Świętajno w § 20 Regulaminu zawarła zapis, że "obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy Świętajno" (ust. 1). "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości w każdym roku w terminach od 15 kwietnia do 15 maja oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości" (ust. 2). Zdaniem organu, tych zapisów Regulaminu nie można uznać za wyznaczenie, w sposób wynikający z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem upoważnienia zawartego w tym przepisie ustawy jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Ponadto zdaniem organu, zapisy § 3 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 i 6 Regulaminu stanowiące, że "usuwanie odpadów z budynków rekreacji indywidualnej (nieruchomości zamieszkałych sezonowo) odbywa się po zadeklarowaniu przez ich właścicieli wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały sezon letni, a w sezonie zimowym według ich potrzeb", przez sezon letni rozumie się okres od 1 kwietnia do 31 października (§ 2 ust. 2 pkt 5), a przez sezon zimowy okres od 1 listopada do 31 marca (§ 2 ust. 2 pkt 6), zostały wprowadzone do regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 4 ust. 2 ustawy o czystości. Zagadnienia związane z ponoszeniem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zakresem usług zostały uregulowane w innych przepisach ustawy o czystości, tj. w art. 6h w związku z art. 6i ust. 1 i art. 6c ust. 2 oraz w art. 6r ust. 2. W tej sytuacji zawarcie w § 3 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 i 6 Regulaminu powyższych regulacji należy uznać za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Świętajno wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała wypełnia dyspozycje normy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o czystości. W § 20 Regulaminu wyznaczono obszar obowiązkowej deratyzacji poprzez wskazanie nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy Świętajno. W uchwale wskazano konkretny obszar w obrębie właściwości gminy, który ze względu na realizowane tam funkcje lub inne okoliczności wymaga poddania obowiązkowi deratyzacji. W ocenie Rady Gminy wszelkie nieruchomości zabudowane wymagają deratyzacji, gdyż gryzonie powodują szkody i stanowią zagrożenie dla nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości zabudowanych budynkami użyteczności publicznej. Nadto Rada Gminy wyjaśniła, że nieruchomość zamieszkałą sezonowo należy zaliczyć do nieruchomości zamieszkałych. W konsekwencji będą miały do tej nieruchomości zastosowanie przepisy ustawy odnoszące się do powstania obowiązku ponoszenia opłaty, jak i jego wygaśnięcia lub zmiany (art. 6i ust. 1 i art. 6m ust. 1 i 2 ustawy o czystości). Zamieszkanie w rozumieniu tej ustawy ma wyłącznie faktyczny charakter i nie jest to pojęcie tożsame z miejscem zamieszkania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nacisk położony został na faktyczne przebywanie (bytowanie) danej osoby na nieruchomości, na koncentrację życia w danym miejscu, co powoduje wytwarzanie na takiej nieruchomości odpadów komunalnych przez tą osobę i konieczność zagospodarowania jej odpadów. W przypadku posiadanej działki rekreacyjnej w zależności od sposobu użytkowania należy ją traktować jako nieruchomość zamieszkałą sezonowo albo jako nieruchomość niezamieszkałą. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym dotyczącym ustalenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości) w Regulaminie określono, że usuwanie odpadów z budynków rekreacji indywidualnej odbywa się po zadeklarowaniu przez ich właścicieli wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zapis ten jest konsekwencją wymogu określonego w art. 6m ust. 1 tej ustawy. Jednak właściciele nieruchomości sezonowo zamieszkałych unikają deklaracji wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi twierdząc, że jest to nieruchomość niezamieszkała. Ponieważ kontrola spełnienia tych obowiązków w ocenie organu wydaje się niemożliwa do przeprowadzenia, w § 3 ust. 2 Regulaminu zamieszczono obowiązek deklaracji wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały sezon letni dla właścicieli nieruchomości sezonowo zamieszkałych. Na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. pełnomocnik Wojewody podniósł, że w związku z uchwałą Rady Gminy Świętajno Nr XXVIII/224/2013 z dnia 11 września 2013 r. zmienia swoje stanowisko i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części dotyczącej zapisu § 3 ust. 2 i § 2 ust. 2 pkt 5 i 6 zaskarżonej uchwały. Z kolei Wójt Gminy Świętajno wyjaśnił, że Gmina od dłuższego czasu podejmowała działania zmierzające do uregulowania kwestii utrzymania czystości i zawsze największy problem stanowiły nieruchomości zabudowane letniskowo. Przez lata nie udało się wprowadzić takiego mechanizmu, który zapobiegałby podrzucaniu śmieci przez użytkowników domków innym użytkownikom legalnie korzystającym z kontenerów na odpady. Pełnomocnik Wójta przedłożył pismo procesowe z dnia 25 września 2013 r. wraz z załącznikami, w którym podkreślono, że w dniu 11 września 2013 r. Rada Gminy Świętajno podjęła uchwałę Nr XXVIII/224/2013 dotyczącą zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świętajno poprzez zmianę treści § 20 ust. 1 Regulaminu poprzez rozbudowanie i doprecyzowanie identyfikacji obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Odnosząc się do drugiego z postawionych uchwale zarzutów wyjaśniono, że poważną trudność interpretacyjną podczas realizacji postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi pojęcie zamieszkiwania i nieruchomości zamieszkałej. W ocenie Gminy, nieruchomość zamieszkała to taka nieruchomość, która zgodnie z klasyfikacją nieruchomości zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych służy pobytowi ludzi w celach bytowych i w szczególności obejmuje budynki rekreacji indywidualnej, pod warunkiem faktycznego zamieszkiwania i pobytu w nich mieszkańców. Jedynie taka interpretacja pozwala na przyjęcie, że mieszkańcy sezonowo korzystający z nieruchomości zabudowanych rekreacją podlegają przepisom tej ustawy i mogą korzystać z systemu usuwania odpadów dotyczącego ogółu mieszkańców. Pełnomocnik wyjaśnił również, że Rada Gminy stanęła przed koniecznością wyboru najbardziej optymalnego sposobu skonstruowania systemu gospodarki śmieciami, z uwzględnieniem potrzeb społeczności lokalnej oraz przebywającej na terenie gminy sezonowo. Kierując się wskazaniami ustawodawcy zawartymi w art. 6j ust. 2 oraz art. 6k ust. 2 pkt 4 ustawy o czystości tj. uwzględniając obszary, gdzie odpady wytwarzane są sezonowo Rada ustaliła sposób ustalenia opłaty i stawkę opłaty przyjmując zakwestionowany przez Wojewodę system gospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie zmodyfikowanym podczas rozprawy przez pełnomocnika Wojewody. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący posiadał uprawnienie do wniesienia niniejszej skargi. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym - niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) zwanej: u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. II SA/Bd 1183/10, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) zwana dalej: ustawą o czystości. Z treści tego przepisu wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin powinien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. II SA/Wr 527/06, dostępne w CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Z drugiej strony unormowanie to zawiera katalog obligatoryjnych elementów objętych uregulowaniem w regulaminie gminnym. Tym samym w regulaminie powinny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Op 229/12, dostępny w CBOSA). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Należy również zauważyć, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z treści art. 6c ust. 1 ustawy o czystości wynika, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 2 tej ustawy rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Ustawodawca określił również, kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z art. 6i ustawy o czystości wynika, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (pkt 1). Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek ten powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (pkt 2). Deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obowiązany złożyć właściciel nieruchomości do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 6m ust. 1 ustawy o czystości). W rzeczonej sprawie Rada Gminy Świętajno w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Nr XXIII/173/2013 z dnia 6 lutego 2013 r., którą przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Świętajno, ustaliła, że usuwanie odpadów z budynków rekreacji indywidualnej (nieruchomości zamieszkałych sezonowo) odbywa się po zadeklarowaniu przez ich właścicieli wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały sezon letni, a w sezonie zimowym według ich potrzeb. W § 2 ust. 2 pkt 5 Regulaminu wyjaśniono, że pod pojęciem "sezonu letniego" należy rozumieć okres od 1 kwietnia do 31 października, z kolei z § 2 ust. 2 pkt 6 Regulaminu wynika, że pod pojęciem "sezonu zimowego" należy rozumieć okres od 1 listopada do 31 marca. Zapisy powyższe, jak wynika z przywołanych wyżej regulacji ustawowych stanowią modyfikację tych zapisów poprzez rozszerzenie obowiązku nałożonego na mieszkańców zamieszkałych w budynkach rekreacji indywidualnej. Sąd rozumiejąc problem Gminy Świętajno związany z brakiem skutecznej regulacji prawnej dotyczącej znalezienia skutecznej metody pozwalającej na nałożenie takiego obowiązku za cały okres letni - sezon, w którym nieruchomości te są wykorzystywane, nie może zaakceptować sytuacji, w której uchwalone zapisy uchwały naruszają zapisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez modyfikację art. 6i pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zatem przekładając ten zapis na obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez mieszkańca nieruchomości zabudowanej budynkiem rekreacyjnym to powstaje on za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje. Przy czym należy wskazać, że prawidłowa jest wykładnia Gminy Świętajno przedstawiona w odpowiedzi na skargę, co do rozumienia na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pojęcia nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, o której mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy. Pojęcie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy należy wiązać z jej faktycznym zamieszkiwaniem, nie zaś z pojęciem zamieszkania w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Nadto w tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że nie jest trafny pogląd Wojewody, że nieruchomość zabudowana obiektem rekreacji indywidualnej stanowi nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy w rozumieniu art. 6c ust.2 ustawy o czystości, gdyż pod tym pojęciem ustawodawca rozumie nieruchomość, na której prowadzona jest działalność w związku z którą powstają odpady komunalne, a nie zamieszkują na niej mieszkańcy - patrz uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - druk sejmowy VI.3670. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 6i pkt 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości należy stwierdzić, że wprawdzie Rada Gminy ma obowiązek określenia w regulaminie utrzymania czystości szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku poprzez określenie m.in. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, lecz w zakresie zapisu § 3 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 Regulaminu dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego dodatkowo wykraczając poza materię przewidzianą do uregulowania poprzez określenie pojęć - sezonu letniego i sezonu zimowego, do którego to działania nie została umocowana. Rada Gminy nie została upoważniona, aby w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uzależniać usuwanie odpadów z budynków rekreacji indywidualnej od zadeklarowania przez właścicieli tych nieruchomości wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały sezon letni w związku z czym w zakresie zapisu § 3 ust. 2 Regulaminu stwierdzono jego nieważność w zakresie słów "za cały sezon letni, a w sezonie zimowym według ich potrzeb". Rada nie została również upoważniona do tworzenia definicji sezonu letniego i zimowego, dlatego w tym zakresie stwierdzono nieważność § 2 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 Regulaminu. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.