IV SA/Po 439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Katarzyna Nikodem WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.u z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania R. W. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania wywołanego wnioskiem R. W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji powołał się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa"), przewidującego obligatoryjne zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu charakter zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pod sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.z dnia [...] stycznia 1955 roku, nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej m.in. działki nr [...] oraz [...] stanowiące nieruchomość objętą wnioskiem. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji uznał, iż skoro zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2013 r., poz. 83) nie może naruszać praw osób trzecich, zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia opisanego wyżej postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. W. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 3 ust 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie mają zastosowania, - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie miał on zastosowania, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 12 Kpa poprzez ich niezastosowanie. Odnosząc się do meritum sprawy organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ podniósł, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się następujące elementy, których łączne wystąpienie warunkuje konieczność zawieszenia postępowania. W pierwszej kolejności zagadnienie musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego. Po drugie istotne jest by jego rozstrzygnięcie należało do innego organu lub sądu. Co więcej, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Nadto musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Dalej organ podniósł, że najistotniejszy, czwarty element w konstrukcji zagadnienia wstępnego, sprowadza się do ustalenia istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Co do samej istoty zagadnienia wstępnego należy podkreślić, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Co do zasady za "rozstrzygnięcie" w rozumieniu przepisu należy uznać czynność prawną (procesową) organu lub sądu, o charakterze władczym i decydującym, przede wszystkim orzeczniczą, ale także rejestracyjną. Może być to zarówno czynność konstytutywna, jak i deklaratoryjna. W określonych sytuacjach "rozstrzygnięcie" mogą stanowić czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego (np. ugody). Pojęcie "rozstrzygnięcia" wyklucza natomiast czynności techniczno-procesowe. W rezultacie należy przyjąć, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. (G. Łaszczyca, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2011, por także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrok z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Ke 282/11, LEX nr 821548, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r,, II SA/Kr 308/11, publ. LEX nr 795673). Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie wymaga analizy czy między postępowaniem prowadzonym pod sygn. [...], a postępowaniem przekształceniowym zachodzi tego rodzaju zależność, która uniemożliwia zakończenie niniejszej sprawy. W ocenie organu zależność powyższa może zostać wyprowadzona z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gwarantującego poszanowania praw osób trzecich przy dokonywaniu przekształcenia. Zdaniem Kolegium przepis ten ma za zadanie chronić, nie tylko ograniczone prawa rzeczowe przysługujące osobom trzecim, ale również chronić prawa tych podmiotów, które niesłusznie zostały pozbawione prawa własności. Organ podziela pogląd, iż nienaruszalność praw osób trzecich oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia. (R. Skwarło: Komentarz do art.3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, publ .SIP LEX). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 3 ust 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie mają zastosowania, - art. 8 Kpa poprzez brak jego zastosowania w stanie faktycznym, w którym miał on zastosowanie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta P.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej m.in. działkę nr [...] oraz [...] toczy się od 2007 r. Stroną tego postępowania jest Miasto P.. Fakt, iż toczyło się to postępowanie w sprawie rzekomego zagadnienia wstępnego nie stanowiło żadnej przeszkody dla wydawania w 2011 r. przez organy obydwu instancji decyzji merytorycznych o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jako naruszające obowiązujące przepisy. Kwestia zagadnienia wstępnego pojawiła się wiec dopiero aktualnie, gdy Prezydent Miasta P. przy niestety aprobacie organu II instancji szukał kolejnego pretekstu do przedłużenia rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Treść art. 3 ust. 3 ustawy przekształceniowej oznacza, że po przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe, czy prawa obligacyjne (hipoteka, służebności itp.) osób trzecich dotyczące tej nieruchomości pozostają w mocy, tyle tylko że po przekształceniu obciążać będą już prawo własności, a nie prawo użytkowania wieczystego, które wygaśnie. Innymi słowy zapis ten ma na celu zapewnienie, że w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustanowione na niej prawa rzeczowe, czy przysługujące osobom trzecim roszczenia jako prawa podmiotowe wynikające ze stosunków obligacyjnych nie wygasną wraz z wygaśnięciem tego prawa użytkowania wieczystego. Wyżej wskazana regulacja stanowi bowiem lex specialis do zapisu art. 241 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym wraz z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego wygasają ustanowione na nim obciążenia. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że z dyspozycji art. 3 ust. 3 ustawy przekształceniowej jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie narusza praw osób trzecich, a zatem osoby, którym takie prawa przysługują, nie zostaną ich pozbawione. Wobec powyższego, po pierwsze, ujawnienie się jakiś roszczeń przed wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi przesłanki dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po drugie, do czasu stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1955 roku o wywłaszczeniu m.in. wskazanych wyżej nieruchomości, orzeczenie to ma charakter decyzji ostatecznej zaś osobom, na wniosek których to nadzwyczajne postępowanie zostało wszczęte, obecnie nie przysługują żadne prawa wobec użytkowanej wieczyście przez skarżącego nieruchomości. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżącego brak jest zależności między postępowaniem o przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący wskazał również, że w przedmiotowej sprawie spełnione są wszelkie przesłanki dla wydania skarżącemu decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Zdaniem skarżącego postępowanie o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia prowadzone przed Ministrem Infrastruktury nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Okoliczność wszczęcia w 2007 r. (nota bene obecnie zawieszonego) postępowania o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia nie powoduje samo przez się niemożliwości wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący po przytoczeni orzecznictwa wskazał, że nie można zawiesić postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ze względu na ewentualną korzystną dla wnioskodawców postępowania o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia przyszłą zmianę. Warto wskazać, iż kwestia ewentualnych zmian własnościowych w związku z postępowaniami wszczynanymi przez byłych właścicieli czy ich spadkobierców była już analizowana przez orzecznictwo sądowe, w którym stwierdzono brak przesłanek do zawieszania postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z powodu postępowań wszczynanych przez byłych właścicieli. Skarżący podniósł, że zawieszenie postępowania, w takiej sytuacji przez organy II instancji nie tylko stanowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w sytuacji, w której nie znajduje on zastosowania, ale również narusza zasadę praworządności, równości wobec prawa, szybkości postępowania. Skarżący zwrócił również uwagę, że do czasu rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1955 r. pozostaje obowiązującym aktem administracyjnym, objętym domniemanie legalności, a w dalszej konsekwencji skarżący jest pełnoprawnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości, któremu ustawa przekształceniowa przyznaje prawo do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dalej skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta P. odmówił mu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Na skutek zaś wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, na mocy której utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r.. W tym czasie od 2007 r. było już prowadzone postępowania o stwierdzenie nieważności, którego stroną jest Miasto P.. W zakresie więc negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego w ocenie organów obydwu instancji nie występowało zagadnienie wstępne. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa obligatoryjność zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) jest zasadą, od której można odstąpić tylko w szczególnych wypadkach wskazanych w art. 100 § 2 i 3 Kpa. Te szczególne przypadki związane z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo groźbą powstania poważnej szkodę dla interesu społecznego, nie występują w okolicznościach sprawy. Nadto gdyby wystąpiły to zgodnie z przepisem art. 102 § 2 Kpa organ administracji publicznej powinien wówczas załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Tymczasem w świetle wskazanych powyżej decyzji organy obydwu instancji nie stosowały art. 102 § 2 Kpa rozstrzygając sprawy pomimo rzekomego wystąpienia zagadnienia wstępnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta P. o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Podkreślić należy, że zawieszenia postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 Kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę i skutki zawieszenia postępowania jego przesłanki musza być interpretowane w sposób ścisły, a sama instytucja wykorzystywana w sposób rygorystyczny, a nie dowolny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że organ administracji zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2013 r., poz. 83) uzależnia prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przede wszystkim od istnienia prawa użytkowania wieczystego, a także od innych przesłanek związanych jednakże z kwestiami podmiotowymi oraz ewentualnie sposobem uzyskania użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości ma bezpośredni związek z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wskazano już wyżej warunkiem podstawowym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest istnienie prawa użytkowania wieczystego. Wobec powyższego skoro w innym postępowaniu toczącym się przed innym organem oceniana jest prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego, to wynik tego postępowania bez wątpienia ma bezpośredni wpływ na możliwość orzekania o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy przed Ministrem Infrastruktury toczy się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, z uwagi na skutek ex tunc sankcji nieważności, oznacza uznanie jej za niebyły, to jest – eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Powyższe oznacza, że skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu nieruchomości będzie powrót do stanu, w którym jednostka samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe powoduje również uznanie, że jednostce samorządu terytorialnego nigdy nie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie do uznania, iż jednostka ta nie mogła skutecznie nią dysponować, a tym bardziej ustanowić na niej prawa użytkowania wieczystego Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. W doktrynie wskazuje się, że nienaruszalność praw osób trzecich oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia (zob. Jarosław Skwarło, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, LEX/el.,2007). W niniejszej sprawie należy również mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte w lutym 2007 r. Natomiast wniosek o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony w dniu [...] sierpnia 2008 r. Wobec powyższego uznać należy, że organ zasadnie zawiesił postępowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 Kpa wskazać należy, że co prawda organ dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, to jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 Kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. W przedmiotowej sprawie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowiło poprzednio dla organu przeszkody do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Jednakże fakt odmiennej oceny powyższej okoliczności nie może samo w sobie przesądzać o wadliwości przyjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.