II SA/Łd 730/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Głuchów z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXIV/152/2013 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchów oddala skargę. LS Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust .1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U z 2013r. poz. 594 ), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Głuchów z dnia 30 kwietnia 2013r. nr XXIV/152/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchów, w części dotyczącej § 11 pkt 4 f), § 13 pkt 5 b) i § 14 pkt 5 b), zarzucając: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z § 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez przekroczenie zasad określonych w ustawie oraz przekroczenie kompetencji do wprowadzania ustaleń tożsamych z przepisami ustawowymi. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały Rady Gminy Głuchów w części dotyczącej § 11 pkt 4 f), § 13 pkt 5 b) i § 14 pkt 5 b). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że powyższa uchwała Rady Gminy Głuchów w dniu 30 kwietnia 2013r. została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu, w dniu 2 maja 2013r., do oceny jej zgodności z prawem. W ocenie organu nadzoru uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchów zawiera zapisy wykraczające poza uprawnienia ustawowe rady gminy i nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że na obszarze objętym przedmiotowym planem ustalono strefy ochrony konserwatorskiej. Dla terenów o symbolach: 1 MN, 01 KDD i 02 KDD w § 11 pkt 4 f), § 13 pkt 5 b) i § 14 pkt 5 b), plan wprowadza zasadę, w myśl której nakazuje sprawowanie nadzoru archeologicznego przy realizacji inwestycji wymagającej robót ziemnych w granicach strefy ochrony konserwatorskiej związanej ze stanowiskiem archeologicznym. Ustalenia planu zobowiązujące inwestora do wykonywania czynności, które są uregulowane w odrębnych ustawach bądź ustalenia wykraczające poza zakres określony w art. 15 ust 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są niedopuszczalne. Dodano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 i 3 ustala zakres zasad, które powinny być określone w planie miejscowym. Natomiast ustalenia zobowiązujące inwestora do prowadzenia nadzoru archeologicznego w trakcie realizacji inwestycji wymagającej robót ziemnych w granicach strefy ochrony konserwatorskiej, są ustaleniami wykraczającymi poza zakres ustawowy. Podkreślono, że plan miejscowy ma określać zasady kształtowania polityki przestrzennej, a nie zobowiązywać inwestorów do podejmowania dodatkowych czynności. Nadto ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) w art. 31 ust 2 i art. 36 ust. 1 oraz ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.) w art. 39 nakładają na inwestora obowiązki uzgodnienia robót budowlanych ze służbami konserwatorskimi. Zdaniem Wojewody plan miejscowy nie może nakładać obowiązków, które są tożsame z przepisami zawartymi w ustawach, zaś w tych okolicznościach Rada Gminy Głuchów przekroczyła zakres regulacji przewidziany dla planu miejscowego i naruszyła prawo, wykraczając poza przyznane jej kompetencje. Rada Gminy Głuchów w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że procedura planistyczna dotycząca zmiany planu miejscowego została rozpoczęta uchwałą nr XVII/110/2012r. Rady Gminy Głuchów z dnia 29 sierpnia 2012r. i przebiegała w trybie określonym przez art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, iż zgodnie z procedurą planistyczną wynikającą z przepisów art. 17 pkt 2) ustawy Wójt Gminy Głuchów zawiadomił Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu. Wojewódzki Konserwator Zabytków jako organ uzgadniający projekt zmiany miejscowego planu, pismem z dnia 16 października 2012r. poinformował, że ochronie konserwatorskiej podlegają zabytki archeologiczne w postaci stanowiska archeologicznego wraz ze strefą. Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł również o ustalenie strefy ochrony konserwatorskiej, mające na celu ochronę zabytków znajdujących się na obszarze objętym zmianą planu, oraz postulował by wrysować na rysunku zmiany planu strefę ochrony stanowiska archeologicznego wraz ze stanowiskiem archeologicznym, które winno znajdować się centralnie w tej strefie. Ponadto Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł, aby w treści uchwały (stanowiącej tekst planu) umieścić zapis, iż realizacja inwestycji wymagającej robót ziemnych w strefie ochrony stanowiska archeologicznego wymaga sprawowania nadzoru archeologicznego. Z uwagi na fakt, że Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem uzgadniającym projekt zmiany planu miejscowego, wniosek złożony w procedurze planistycznej musiał zostać uwzględniony w projekcie zmiany planu, pod rygorem braku uzgodnienia tego projektu przez Wojewódzki Konserwator Zabytków, co skutkowałoby brakiem możliwości kontynuowania procedury planistycznej, a w konsekwencji brakiem możliwości uchwalenia zmiany planu przez Radę Gminy Głuchów. Nadto, w ocenie organu, istotną kwestią odnoszącą się do zapisów zmiany planu jest to, że zabytki archeologiczne w obrębie obszaru objętego zmianą planu chronione są wyłącznie poprzez ustalenie w planie miejscowym strefy ochrony konserwatorskiej - zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę zabytków archeologicznych, zidentyfikowanych z dużą dozą prawdopodobieństwa przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na podstawie Archeologicznego Zdjęcia Polski. Dla ochrony przedmiotowych zabytków archeologicznych nie ustanowiono innych, poza zapisem planistycznym, form ochrony konserwatorskiej. Z uwagi na specyfikę terenu strefy konserwatorskie zostały w zmianie planu określone jako strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego oraz strefa ochrony konserwatorskiej związana ze stanowiskiem archeologicznym (stanowiąca żądaną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków strefę ochrony stanowiska archeologicznego), a także określono stosowne nakazy, służące ochronie zabytków i nie wykraczające poza zapisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej postaci projekt zmiany planu został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia 5 stycznia 2013r. Nadmieniono, że projekt planu był przedłożony celem uzgodnienia i zaopiniowania Wojewodzie Łódzkiemu, który jednak na tym etapie nie wyraził, w zakresie objętym przedmiotową skargą, żadnych zastrzeżeń w ramach swojej opinii. Tym samym, w ocenie organu, Wojewoda nie wywiązał się z obowiązku współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, wynikającego z art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w ocenie organu, nie ma zastosowania do niniejszej zmiany planu w zakresie specyfiki stref ochrony konserwatorskiej powołany przez Wojewodę art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który dotyczy postępowania z już zidentyfikowanymi zabytkami archeologicznymi, zaś art. 36 - prowadzenia badań archeologicznych (o których nie ma mowy w zmianie planu). Ponadto, do zastosowanych zapisów planistycznych w ogóle nie odnosi się art. 39 Prawa Budowlanego przywołany przez Wojewodę, gdyż mowa w nim jest o czynnościach z udziałem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dotyczących prowadzenia robót budowlanych i rozbiórki obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub umieszczonych w gminnej ewidencji zabytków, a takiej formy ochrony zabytków na tym terenie nie ma. Organ zaprezentował stanowisko, iż zastosowane w zmianie planu zapisy nie są tożsame z przepisami ustawowymi, ani ich nie naruszają, lecz służą ochronie zabytków archeologicznych, których identyfikacja możliwa jest dopiero poprzez specjalistyczny nadzór archeologiczny podczas robót ziemnych. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uznania, że Rada Gminy Głuchów w podjętej uchwale przekroczyła swoje kompetencje oraz przepisy prawa materialnego - tj. art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych przez Wojewodę ustaleń planu spowoduje, iż stanowisko archeologiczne i jego otoczenie w postaci strefy ochrony konserwatorskiej pozostanie bez adekwatnych ustaleń, zapewniających ochronę znajdujących się tam prawdopodobnie zabytków archeologicznych, co narazić może inwestorów na odpowiedzialność karną, w przypadku niezamierzonego nawet zniszczenia zabytku archeologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenia nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego. Uchwała wspomniana w części, objętej skargą, zaskarżona została przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc zaś w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia, przewidzianym w art. 53 §§ 1-3 p.p.s.a.; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 8.marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały organu gminy, może nastąpić w każdym czasie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.lipca 2007r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Głuchów z dnia 30 kwietnia 2013r. nr XXIV/152/2013, zmieniająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchów dla fragmentu wsi Białynin Krasówka, w części dotyczącej regulacji, określonej w § 11 pkt 4f, § 13 pkt 5b i § 14 pkt 5b. Jednobrzmiące zapisy wprowadzają dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami odpowiednio – 1MN, 01KDD i 01 KDD obowiązek realizacji inwestycji wymagającej robót ziemnych w granicach strefy ochrony konserwatorskiej związanej ze stanowiskiem archeologicznym (oznaczonym specjalnym symbolem na rysunku zmiany planu) w warunkach sprawowanego nadzoru archeologicznego. W ocenie Wojewody, regulacja ta stanowi przekroczenie zasad określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz przekroczenie kompetencji do wprowadzania ustaleń tożsamych z przepisami ustawowymi. Stanowiska tego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej. Regulacja wspomniana koresponduje z zapisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w art. 19 wprowadza swoistą formę ochrony zabytków, określoną jako strefa ochrony konserwatorskiej, ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmująca obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu o ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. O ile zatem, co do zasady, podzielić można stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2012r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 753/11 oraz w licznych wyrokach tegoż Sądu o zbliżonej problematyce (wyroki z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 241/11, z 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 349/11, z 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 565/11, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 54/11, z 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 494/11, z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 448/11, z 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 388/11, z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 387/11, z 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 216/11, z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 300/11), iż regulacja przyjęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia, o tyle generalna konkluzja o braku jakiejkolwiek kompetencji rady do wprowadzania uregulowań, formułujących nakazy czy zakazy, mające na celu ochronę zabytków a odnoszących się do procesu inwestycyjnego jest nieuprawniona. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Głuchów ustaliła, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego formę ochrony zabytków dla obszaru, określonego jako strefa ochrony konserwatorskiej związanej ze stanowiskiem archeologicznym (w oparciu o treść art. 7 pkt 4 w zw. z art. 19 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Poza sporem pozostaje, że obszar ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie znajduje się również w gminnej ewidencji zabytków. W części tekstowej planu, dla terenów, położonych w obszarze strefy wprowadzono nakaz realizowania inwestycji wymagającej robót ziemnych pod nadzorem archeologicznym. Regulacja wspomniana nie modyfikuje ani też nie rozszerza, w sposób niedopuszczalny, obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego. Po pierwsze, dotyczy bowiem fazy realizacji inwestycji, zatem wszelkie rozważania dotyczące fazy jej przygotowania, związane z obowiązkiem uzyskania uzgodnień czy pozwoleń (art. 39 ustawy Prawo budowlane) oraz prowadzenia badań archeologicznych (art. 31 ustawy o ochronie zabytków), są w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe. Dotyczą one bowiem fazy poprzedzającej realizację inwestycji (etap ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę) i odnoszą się do kwestii związanych z uprawnieniami decyzyjnymi konserwatora zabytków. Po wtóre, w rozpoznawanej sprawie, ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi jedyną formę ochrony obszaru, na którym, wedle Archeologicznego Zdjęcia Polski, znajdują się zabytki archeologiczne, niezidentyfikowane jednostkowo. Taka forma ochrony jest wpisem obszarowym a nie indywidualnym. Odnosi się zatem do wszystkich znajdujących się na tym obszarze obiektów archeologicznych, przy czym ochronie podlegają zewnętrzne cechy tych obiektów, tworzące substancję zabytkową. W odniesieniu do zabytków archeologicznych mogą być to w szczególności pozostałości terenowe pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyska, kurhany, relikty działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Radę Gminy Głuchów, że charakter ochrony (obszarowej) wymusza określoną jej formę, która odnosi się do robót ziemnych wykonywanych w strefie, objętej ochroną konserwatorską. W ocenie Sądu, nie można zatem uznać, że Rada Gminy Głuchów przekroczyła kompetencję, nakazując ich prowadzenie pod nadzorem archeologicznym. Kompetencje te wynikają, jak wspomniano, z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sugerowana przez organ nadzoru interpretacja przepisu art. 19 ust.3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyłączająca możliwość wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń, zakazów i nakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej, o ile dotyczą procesu inwestycyjnego, uczyniłaby w istocie wspomniany przepis fasadowym. Ponadto, zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przepisy tejże ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany w skardze przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane odnosi się natomiast wyłącznie do zabytków, wpisanych do rejestru lub figurujących w gminnej ewidencji zabytków i dotyczy, jak wspomniano, fazy poprzedzającej realizację inwestycji. Z kolei norma art. 31 ust. 1a i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, expressis verbis reguluje jedynie kwestię kosztów i rodzaju badań archeologicznych w odniesieniu do obszarów, na terenie których znajdują się zabytki archeologiczne w zakresie w jakim zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. W przypadku ochrony obszarowej, związanej z zabytkami archeologicznymi nie ujawnionymi jednostkowo, wynikająca z powołanego przepisu ochrona dla swej skuteczności wymaga uzupełnienia nakazami i zakazami, wprowadzonymi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tego rodzaju regulacja nie wykracza natomiast, wbrew zarzutom skargi, poza ustawowy zakres kompetencji rady gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe. Normy planowe określając cele, które powinny być osiągnięte, stanowią jednocześnie podstawę do ingerencji w prawo własności. W tym zakresie nakazy i zakazy służące ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wobec niedopatrzenia się uchybień w zakresie przeprowadzonej procedury planistycznej, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. a.bł.