II SA/Wr 241/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Malczyce z dnia 26 października 2010 r. Nr LVII/223/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym jako organ nadzoru zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Malczyce nr LVII/223/10 z dnia 26 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce dla działek nr 228, 221/5 i 221/6 w obrębie Chomiąża. Przedmiotowej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie: 1/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez naruszenie zasady zgodności postanowień planu miejscowego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Malczyce zawartego w uchwale nr XXIII/129/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r.; 2/ art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 31 ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 3/ art. 15 ust. 2 i art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy podjęciu § 8 pkt 1 lit. b uchwały we fragmencie "dopuszcza się poszerzenie drogi gminnej, w celu uzyskania paramentów umożliwiających bezpieczny transport oraz połączenie z drogą wewnętrzną KD/W". Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Argumentując pierwszy z postawionych zarzutów wyjaśniono, że w toku postępowania nadzorczego stwierdzona została rozbieżność między zapisami studium a zapisami zmiany planu. Tereny oznaczone na rysunku planu symbolami PG1, PG2 i PG/F dla których jako przeznaczenie podstawowe przewidziano teren kopalni kruszywa naturalnego, teren zaplecza techniczno-socjalnego oraz teren pasów ochronnych, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisany został jako uprawy polowe i ogrodowe. Na terenach tych zakazano lokalizacji nowej zabudowy a istniejące obiekty usytuowane na tych obszarach dopuszczono do modernizacji bez prawa rozbudowy. Obiekty mogą być adaptowane dla potrzeb działalności gospodarczej i produkcyjnej, pod warunkiem, że nie spowodują zwiększenia szkodliwości i uciążliwości w stosunku do terenów przyległych. Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania nadzorczego Wójt Gminy Malczyce w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r. – odnosząc się do powyższej kwestii - wskazał na fragmenty części tekstowej Studium zawarte na stronie 37, w punkcie "Stworzenie warunków dla wzrostu efektywności gospodarczej", gdzie dopuszczono eksploatację złóż kruszywa naturalnego z uwzględnieniem zawartych w tym punkcie ograniczeń oraz na fragmenty tekstu Studium na stronie 55, w punkcie "Rozwój funkcji przemysłowej i komercyjnej", w których wprost dopuszczono do eksploatacji złóż kruszywa naturalnego w ograniczonym zakresie z zapewnieniem prawidłowego transportu oraz sukcesywnej rekultywacji. Zdaniem organu nadzoru fragmenty Studium wskazane w powyższym piśmie dopuszczające na terenie gminy eksploatację kruszywa naturalnego, są przepisami o charakterze ogólnym, nie odnoszącymi się konkretnego obszaru. Jedynie w rozdziale IV studium (str. 44) znajduje się zapis bezpośrednio odnoszący się złoża w rejonie wsi Chomiąża: "eksploatacja udokumentowanych stosunkowo niewielkich złóż kruszyw naturalnych w rejonie wsi Chomiąża i Rachów pod warunkiem właściwej ich eksploatacji oraz prawidłowo zrealizowanej rekultywacji nie powinna w sposób istotny naruszyć stanu krajobrazowego okolicznych terenów". Zapis ten – zdaniem skarżącego – mógłby wskazywać, że Rada Gminy Malczyce uchwalając Studium przewidywała w przyszłości na terenie ww. wsi eksploatację kruszyw. Jednakże w rozdziale V Studium Rada wprowadziła pojęcie tzw. stref funkcjonalnych i zapisała: " W studium na rysunku nr 2 wyznaczono strefy o określonych funkcjach dominujących. W obrębie ich dopuszcza się funkcje uzupełniające, na warunkach ustalonych dla każdego rodzaju strefy. Ustalenia te należy uwzględnić przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Wyłącznie w strefie "P" – zabudowy produkcyjnej i komercyjnej, Rada dopuściła funkcje związane z eksploatacją złóż kruszywa naturalnego. Tymczasem złoże kruszywa naturalnego dla którego sporządzono przedmiotowy plan, według organu nadzoru, znajduje się w strefie terenów otwartych. W toku postępowania nadzorczego Wójt Gminy Malczyce w piśmie z dnia 16 lutego 2011 r. odnosząc się do powyższej argumentacji oświadczył, że "Rada Gminy Malczyce uchwalając studium w 2000 r. miała na celu, między innymi, umożliwić eksploatację dwóch złóż kruszyw naturalnych znajdujących się na terenie gminy – pierwsze w rejonie wsi Chomiąża oraz drugie w rejonie wsi Rachów. Zapisane to zostało w rozdziale IV studium. Złoża kruszyw oznaczone zostały odpowiednim symbolem na rysunku planu i obydwa tereny powinny znajdować się w strefie P. Na rysunku złoże Rachów znajduje się w tej strefie, natomiast złoże Chomiąża nie. Złoże w Chomiąży w czasie powstawania i uchwalania Studium było złożem już esploatowanym z wyznaczonym terenem i obszarem górniczym "Chomiąża" a studium miało za zadanie uaktualnienie tej sytuacji. Brak oznaczenia literowego "P" w zaznaczonym obszarze złoża jest tak naprawdę błędem graficznym na rysunku Studium. Biorąc powyższe pod uwagę Rada Gminy Malczyce uchwalając zmianę planu stwierdziła zgodność planu ze studium". Jednocześnie Wójt Gminy poinformował, że zakończono etap zmiany Studium dla Gminy Malczyce, "gdzie wyżej omówione błędy zostaną jednocześnie skorygowane w sposób który pozwoli na jednoznaczną interpretację ustaleń". Cytując fragmenty powyższego pisma, Wojewoda stwierdził, że tym samym Wójt Gminy Malczyce przyznał, że złoże w Chomiąży nie znajduje się w strefie "P" – zabudowy produkcyjnej i komercyjnej a tylko w takiej strefie studium dopuszcza funkcję związaną z eksploatacją złóż kruszywa naturalnego. W dalszej części wywodów organ nadzoru podkreślił znaczenie związania ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w odniesieniu do rady gminy. Uchwałą w sprawie studium rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanego na jego podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To samoograniczenie za sprawą rady może ulegać stosowanym zmianom poprzez nowelizację treści studium, umożliwiającą realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym brzmieniu studium. Jeżeli zatem organy gminy uznają za zasadne lub konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią studium, to mogą to uczynić ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium. Wojewoda uznał, że skoro Wójt Gminy oświadczył, że Rada Gminy Malczyce przystąpiła do zmiany Studium dotyczącej obszaru złoża kruszywa naturalnego w rejonie wsi Chomiąża, to tym samym, sama strona przeciwna uznaje konieczność dokonania zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ nadzoru zaznaczył również, że w studium dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Stopień szczegółowości tego aktu zależy od woli organu gminy, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, tak jak w przypadku niniejszej sprawy. Jeżeli zatem Rada Gminy Malczyce w uchwalonym przez siebie Studium, zdecydowała przeznaczyć ww. obszar wyłącznie pod uprawy polowe i ogrodowe, to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w planie miejscowym. W takim przypadku związanie ustaleniami Studium jest silne. W tym też zakresie ustalenia Studium dotyczące tego obszaru powinny być bezwzględnie uwzględnione w zapisach planu. Uzasadniając drugi zarzut skargi organ nadzoru podniósł, że w § 6 ust. 3 i ust. 4 uchwały Rada Gminy Malczyce wyznaczyła tzw. strefy ochrony konserwatorskiej oraz stanowiska archeologiczne. W ramach ochrony ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie stref wyznaczonych w granicach oznaczonych na rysunku planu oraz w obrębie znajdujących się na terenie objętym zmianą planu chronionych stanowisk archeologicznych w § 6 ust. 3 pkt 1 f, § 6 ust. 3 pkt 2a i pkt 2 c oraz § 6 ust. 4 pkt 1 b wprowadzono obowiązek uzyskiwania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub pozwolenia konserwatorskiego dla wszelkich robót budowlanych, konserwatorskich i restauratorskich przy obiektach zabytkowych, ich otoczeniu a także na terenie stanowisk archeologicznych oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Innymi słowy, w kwestionowanych zapisach Rada Gminy Malczyce wprowadziła instytucję współdziałania organów administracji publicznej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych oraz przed dokonaniem zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, a także przed wszczęciem wszelkich innych zamierzeń inwestycyjnych związanych z pracami ziemnymi. Zgodnie z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 94, poz. 959 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co też oznacza że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy Malczyce, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podkreślono przy tym, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowanie uchwały zawarte w § 6 uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Powyższe upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań związanych z koniecznością współdziałania między organami publicznymi poprzez konieczność uzyskania uzgodnienia przed wydaniem pozwolenia na budowę, lub przy dokonywaniu zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego przy wydawaniu decyzji w zakresie pozwoleń na budowę, rozbiórkę oraz zgłaszaniu wykonywania robót budowlanych zostały już określone przez ustawodawcę. Rada Gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. W tym kontekście, za niedopuszczalne uznano zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie uzgadniania podejmowanych działań przy zabytku. Ilekroć bowiem ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania uzgodnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony wskazano, że brak jest również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania uzgodnienia, związanego z zabytkiem znajdującym w się w obszarze strefy ochrony zabytków archeologicznych, które wykraczają poza zakres kwestii podlegających uzgodnieniu wskazanych w ustawie. Wojewoda Dolnośląski podkreślił także, że z dniem 5 czerwca 2010 r. uległ zmianie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, który w aktualnym brzmieniu stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W brzmieniu sprzed zmiany, zakres uzgodnienia dotyczył obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak dalej podkreślił organ nadzoru - wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego w zakresie współdziałania organów, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu uzgodnienia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący. Kwestionowane zatem zapisy stanowią zarówno w części modyfikację art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i w obowiązku zawarcia w planie postanowień o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym, dotyczącym prowadzenia robót budowlanych i rozbiórki obiektów budowlanych. Ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa - Prawo budowlane kompleksowo regulują współdziałanie organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem. Natomiast uzależnienie wydania decyzji administracyjnej od stanowiska (opinii, uzgodnienia) innego organu może być oparte jedynie na wyraźnym przepisie prawa rangi ustawowej. Nadto w odniesieniu do zapisu § 6 ust. 4 pkt 1 uchwały, Wojewoda zauważył, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wynika z niego, że obowiązek przeprowadzania prac archeologicznych istnieje tylko o tyle o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytku. Odnośnie trzeciego z podniesionych w skardze zarzutów organ nadzoru stwierdził, że zapisy § 8 uchwały w zakwestionowanym fragmencie, pozostają w sprzeczności z zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym zdaniem Wojewody, linie te powinny być ustalone jednoznacznie. Przepis § 8 pkt 1 lit. b uchwały wprowadza natomiast możliwość zmiany obowiązującego ustalenia planu miejscowego poprzez poszerzenie drogi gminnej, przy czym Rada nie określiła w jakim kierunku to poszerzenie mogłoby nastąpić i na jaką odległość. Powyższe prowadzi do zmiany położenia linii rozgraniczających a w konsekwencji do zmiany planu bez przeprowadzania procedury określonej w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rezultacie Rada w istotny sposób naruszyła art. 27 ww ustawy. Prezentowane stanowisko skarżący poprał zacytowanymi fragmentami orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy Malczyce dowodziła, że uchwalona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z ustaleniami Studium zagospodarowania przestrzennego Gminy Malczyce, zawartymi w uchwale z dnia 13 grudnia 2000 r. nr XXIII/129/2000. Przede wszystkim na rysunku Studium znajduje się symbol, który określa teren jako udokumentowane złoża kruszywa naturalnego. W części tekstowej Studium zawarte są też zapisy dopuszczające eksploatację kruszywa naturalnego. Na str. 37 zapisano "Eksploatację kruszywa naturalnego prowadzić z uwzględnieniem: ograniczeń eksploatacji rabunkowej poprzez wybieranie najdogodniejszej partii złoża w sposób degradujący cały obszar, prawidłowej rekultywacji wyrobisk, ochrony stanowisk obszarów i stref obserwacji archeologicznej". Na str. 47 zapisano: "Eksploatacja udokumentowanych stosunkowo niewielkich złóż kruszyw naturalnych w rejonie wsi Chomiąża i Rachów pod warunkiem właściwej eksploatacji oraz prawidłowo zrealizowanej rekultywacji nie powinna w sposób istotny naruszać stanu krajobrazowego okolicznych terenów..." Natomiast na str. 55 wpisano "... Dopuścić do eksploatacji złóż kruszywa naturalnego w ograniczonym zakresie z zapewnieniem prawidłowego transportu oraz sukcesywnej rekultywacji". Rada wskazała nadto, że zmiana planu dotyczyła głównie terenu na którym obowiązuje nadal miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Malczyce – obręb Chomiąża, uchwalony uchwałą Rady Gminy Malczyce z dnia 30 marca 2004 r., który również został sporządzony na podstawie przywołanego wyżej Studium. Według ustaleń planu z 2004 r. przedmiotowe tereny posiadają symbole: - 25PE – teren złoża kruszywa naturalnego, na którym dopuszczone jest wydobycie w oparciu o koncesję wydaną przez Wojewodę Dolnośląskiego z dnia 8 lipca 1998 r. na którym znajduje się wyznaczony teren i obszar górniczy "Chomiąża"; - 26 P – teren sortowni kruszywa. Podnosząc powyższe Rada stwierdziła, że uchwalając Studium w roku 2000 miała na celu, między innymi, umożliwienie eksploatacji dwóch złóż kruszywa naturalnego znajdujących się na ternie gminy - w rejonie wsi Chomiąża i w rejonie wsi Rachów - co znajduje odzwierciedlenie w zapisach rozdziału V Studium. Strona przeciwna potwierdziła, że w zakresie możliwości eksploatacji złóż kruszywa panuje rozbieżność pomiędzy załącznikami do Studium, gdyż na rysunku Studium nr 2 brak jest oznaczenia literowego "P" w zaznaczonym obszarze złoża w Chomiąży. Rada uznała jednak, że jest to błąd graficzny rysunku Studium i tym samym stwierdziła zgodność uchwalanej w dniu 26 października 2010 r. zmiany planu ze Studium. Podała również, że zmiana Studium zainicjowana uchwałą z dnia 27 stycznia 2009 r. dotyczy całego obszaru gminy a nie tylko obrębu Chomiążą – jak w skardze stwierdził Wojewoda. Zdaniem Rady, nie zachodzi więc naruszenie wskazanych w skardze przepisów. W piśmie procesowym złożonym w dniu 17 maja 2010 r. Wojewoda Dolnośląski podtrzymał zarzuty skargi zwracając uwagę, że podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowi łącznie część tekstowa oraz graficzna planu miejscowego i studium. Jeżeli natomiast organy gminy stwierdzą, że studium w części graficznej nie odzwierciedla dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, to jedynym dopuszczalnym sposobem doprowadzenia do zgodności studium z istniejącym stanem faktycznym jest, nowelizacja studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Istotne również jest, że w myśl art. 134 u.p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie wniesiono skargę na uchwałę Rady Gminy w Malczycach z dnia 26 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce dla działek nr 228, 221/5, 221/6 w obrębie Chomiąża, podjętą na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.- dalej u.s.g.). Ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Gminy Malczyce z dnia 26 października 2010 r. W świetle art. 134 u.p.p.s.a charakteru wiążącego nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz przywołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona zgodnie ze wskazanymi przepisami wykazała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały przede wszystkim ze względu na naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych nie tylko w art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jak wskazał to skarżący, ale również ze względu na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy – co z urzędu stwierdził Sąd. Skarga okazała się zatem zasadna. Oceniając legalność przepisów zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo...op.cit., s. 95). Wyjaśnić nadto należy, że w stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo...op.cit. s. 259). Podejmując uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Malczyce zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów. Przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy ustanawia dwie przesłanki dla kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – sprowadzającą się do konieczności uwzględnienia zasad sporządzania planu; formalnoprawną – obejmującą wymóg zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Co istotne, przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazuje na istotne naruszenie prawa jako na warunek unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego – również w przypadku uchwalania jego zmiany - tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253-254). Dokonując wykładni przesłanki materialnej organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego Tylko w tych granicach można bowiem wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922/09). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. W niniejszej sprawie Rada Gminy Malczyce podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Malczyce dla trzech działek położonych w obrębie Chomiąża (nr 228, 221/5 oraz 221/6). W § 2 tej uchwały wskazano jednocześnie zakres zmian objętych ustaleniami przedmiotowej uchwały. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że odnośnie terenu objętego przedmiotową regulacją Rada zakresem zmian objęła praktycznie całą materię wskazaną w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Inaczej rzecz ujmując, uchwalając analizowaną zmianę planu, Rada Gminy Malczyce zadecydowała o konieczności określenia na nowo przedmiotu planu dla wskazanych wyżej działek. I tak, przyjęta zmiana planu określa między innymi: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania (§ 2 pkt 1); zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (§ 2 pkt 4); szczegółowe zasady i warunki scalania podziału nieruchomości objętych zmianą planu miejscowego (§ 2 pkt 7). Obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W tym kontekście wskazać należy, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, bowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IIOSK 567/08). Zadaniem tychże linii jest wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W niniejszej sprawie Wojewoda trafnie zakwestionował zapis § 8 pkt 1 lit b kontrolowanej uchwały, w którym dopuszczono poszerzenie drogi gminnej w celu uzyskania parametrów umożliwiających bezpieczny transport oraz połączenie z drogą wewnętrzną KD/W. W istocie dopuszczono bowiem do zmiany położenia wyznaczonych na rysunku planu linii rozgraniczających teren przeznaczony pod drogę gminną. Możliwość przesuwania linii rozgraniczających niewątpliwie pozostaje w ścisłym związku z przeznaczeniem terenów oraz z problematyką wykonywania prawa własności nieruchomości. Bezsporne jest bowiem to, że treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, a w krańcowych przypadkach, przy wykorzystaniu terenu przewidzianego w planie na cele publiczne, może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu pozwalającego na zmianę położenia linii rozgraniczających, tak zredagowanego, że kreuje on stan niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Nie może być akceptowana zmiana położenia linii rozgraniczających która nie jest precyzyjna i nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w wyniku określonego przesunięcia omawianych linii nie zmieni się przeznaczenie tegoż terenu. Zmiana linii rozgraniczających nie może mieć charakteru dowolnego. Tymczasem kwestionowany zapis planu poprzez dopuszczenie poszerzenia drogi gminnej dopuszcza zmianę położenia linii rozgraniczających tej drogi - kwalifikowanej jako cel publiczny - niedokreślając precyzyjnie jej docelowych granic, lecz tylko normując, że poszerzenie to jest możliwe dla uzyskania parametrów umożliwiających bezpieczny transport oraz połączenie ze wskazaną drogą wewnętrzną. Dopuszczone w taki sposób przesunięcie linii rozgraniczających teren drogi gminnej jest więc niejednoznaczne, nieprecyzyjne i może prowadzić do wątpliwości w kwestii funkcji terenu i możliwości jego zagospodarowania. W takim przypadku przeznaczenie gruntów zarówno w obszarze objętym już wytyczonymi liniami jak i terenów sąsiednich może być uznane za niedookreślone. Tymczasem poprzez wytyczenie linii rozgraniczających plan winien określać precyzyjnie i bez żadnych wątpliwości przeznaczenie dla danego terenu. W niniejsze sprawie Rada Gminy Malczyce w kwestionowanym zapisie z tego obowiązku się nie wywiązała, co prowadzić może również do sytuacji w której o zakresie ewentualnej zmiany przebiegu linii decydować będzie inny podmiot. Tymczasem wytyczenie linii rozgraniczających – zgodnie z art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. – należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i uprawnień tych rada nie może na nikogo scedować. Reasumując, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. podniesiony w skardze okazał się zasadny. Trafne były również uwagi Wojewody Dolnośląskiego wskazujące na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez zapisy zawarte w § 6 ust. 3 i ust. 4 uchwały, w których Rada na obszarach stref ochrony konserwatorskiej wprowadziła wymóg uzgadniania z konserwatorem zabytków "wszelkich zamierzeń inwestycyjnych związanych z wykonywaniem prac ziemnych" oraz wymóg uzyskiwania pozwolenia konserwatora przed wydaniem pozwolenia na budowę lub przed uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia wykonywania robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania Rada Gminy Malczyce zobligowana była - jak już to wcześniej wywiedziono - do działania w granicach zakreślonych prawem mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. ale również art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. – zwanej dalej u.o.z.) zgodnie z którym, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Niemniej jednak, jak już to akcentowano kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa, zgodnie z regułą konstytucyjną zawartą w art. 7 ustawy zasadniczej. Zdaniem Sądu zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy § 6 zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefach ochrony konserwatorskiej wyznaczonych w planie. Obowiązki nałożone dla zamierzeń inwestycyjnych realizowanych w tych strefach, pozbawione są – zdaniem Sądu - podstawy prawnej i świadczą o przekroczeniu przez Radę przyznanych jej ustawowo kompetencji. Ponadto stanowią nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych. Jak trafnie wskazuje strona skarżąca zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego i pozwolenia konserwatorskiego w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga. Za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Przedstawione wywody prowadzą też do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie – Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Nadto kontrola sądowa wykazała, że zaskarżoną uchwałę podjęto również z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zobowiązującego do określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Doszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Z treści badanej uchwały wnika, że wskazane wyżej zasady i warunki powinny być zawarte w § 7 uchwały. Przepis ten stanowi jednakże, że "na terenie zmiany planu ustala się przeznaczenie całego terenu pod działalność górniczą, nie przewiduje się podziałów nieruchomości za wyjątkiem dopuszczenia wydzielenia części działek od strony południowej opracowania zmiany planu na poszerzenie drogi gminnej (działka nr 481/4)". Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych zmianą planu określono również w przepisach szczegółowych planu. I tak w § 9 ust. 1 pkt 8 dotyczącym terenu PG 1 postanowiono, " na terenie objętym zmianą planu ustala się przeznaczenie całego terenu pod działalność górniczą, nie przewiduje się wtórnych podziałów na działki budowlane, za wyjątkiem ustaleń zawartych w § 7", natomiast w ust. 2 tego przepisu dotyczącym terenu PG 2 zapisano w pkt 8 "na terenie nie przewiduje się wtórnych podziałów" a w ust. 3 pkt 8 w odniesieniu do terenów PG/F: "na terenie objętym zmianą planu ustala się przeznaczenie całego terenu pod pasy ochronne dla działalności górniczej, nie przewiduje się wtórnych podziałów na działki budowlane, za wyjątkiem ustaleń zawartych w § 7". Analiza przytoczonych wyżej regulacji wskazuje, że wbrew temu co zapisano w uchwale nie zawierają one szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości lecz sprowadzają się praktycznie do określenia zasad podziałów nieruchomości a raczej do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym zmianą planu. W tym miejscu wskazać należy na różnicę pomiędzy instytucją podziału nieruchomości a instytucją scalania i podziału nieruchomości, pomimo, że niewątpliwie obie pozostają w ścisłym związku z planem miejscowym i obie uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r, Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 tego aktu, reguluje on zasady podziału nieruchomości a według pkt 3 wskazanego przepisu - zasady scalania i podziału nieruchomości (zasady te zawarte są w Dziale III ustawy: odpowiednio - rozdział 1 "Podziały nieruchomości", rozdział 2 "Scalanie i podział nieruchomości"). Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Według art. 101 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału pn. "Scalanie i podział nieruchomości" regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Przepisy wskazanego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2). Wynika z nich również, że aby gmina mogła dokonać scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, to szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości muszą być określone w planie miejscowym (art. 102 ust. 1). Scalania i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 2). O przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scalaniem i podziałem (ust. 3). Procedura scalania i podziału nieruchomości polega zatem - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na scalaniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scalaniem. Po dokonaniu scalania tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wyraźne odrębności pomiędzy instytucją scalenia i podziału nieruchomości a instytucją podziału nieruchomości. Rada Gminy Malczyce uprawniona była jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziału nieruchomości, nie miała zaś uprawnienia do określenia zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń. Uprawnień takich nie przyznają jej regulacje zawarte w art. 15 ust. 2 jak też ust. 3 u.p.z.p. W tym miejscu odwołać się należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2235/10, w którym w sposób kategoryczny stwierdzono, że: "...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Nadto w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretną rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)". W rezultacie stwierdzić trzeba, że Rada Gminy Malczyce za cytowanymi wyżej zapisami zawartymi w § 7 i § 9 określając w istocie zasady podziału nieruchomości wykroczyła poza przyznany jej przez ustawodawcę zakres kompetencji. Jednocześnie - wbrew postanowieniu § 2 pkt 7 – nie określiła poprzez te zapisy szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Nie można bowiem stwierdzić istnienia jakichkolwiek zapisów dotyczących czynności, która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział tj. scalania nieruchomości. Rada nie określiła również żadnego z parametrów działek określonych w rozporządzaniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które powinny być uzyskane w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Powyższe powadzi do wniosku, że Rada naruszyła również w istotny sposób art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i nie określiła obligatoryjnego elementu planu wskazanego w tym przepisie. W niniejszej sprawie, nie wykazano również aby na terenie objętym ustaleniami zmiany planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Wręcz przeciwnie Rada sama zdecydowała o konieczności uregulowania tej materii w zmianie planu, o czym świadczy treść § 2 pkt 7 uchwały. W takiej sytuacji zobowiązana była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania w sposób szczegółowy zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W ocenie Sąd fakt, że nieruchomości znajdujące się w granicach zmiany planu przeznaczone zostały pod działalność górniczą nie stanowi przeszkody do objęcia tego terenu procedurą scalania i podziału nieruchomości. Organ gminy nie wskazał również żadnego przepisu, który wyłączałby taki obszar z omawianej procedury. Zauważyć również należy, że odstąpienie od obowiązku określenia w planie miejscowym szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości wymaga od organu gminy szczególnej rozwagi i wnikliwego uzasadniania, gdyż nie można zapominać, że brak omawianych zasad w planie miejscowym, stanowi przeszkodę dla dokonania scalania i podziału nie tylko z inicjatywy gminy ale również z inicjatywy właścicieli i użytkowników wieczystych w przypadku określonym w art. 102 ust. 2 u.g.n. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem wskazanych wyżej zasad sporządzania planu w szczególności zaś nie zawiera obligatoryjnego elementu planu jakim są szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości co w świetle art. 28 u.p.z.p obligowało do stwierdzenia jej nieważności w całości. Niezależnie od przedstawionych wyżej uchybień przeanalizowania również wymagał podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany) z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Gminy Malczyce w dniu 13 grudnia 2000 r. uchwałą Nr XXIII/129/2000. Jak prawidłowo wyjaśniła strona skarżąca zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Następnie rada uchwala studium a tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu tego aktu (art. 12 ust. 1). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 omawianej ustawy, w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium (tak NSA w wyroku z dnia 31 maja 2010 . II OSK 575/10 CBOS). W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać dalej wypada, że zakres i sposób związania organów gminy ustaleniami studium uzależniony jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Stopień szczegółowości ustaleń studium zależy zatem od woli organu uchwalającego studium (tak NSA w wyrokach z dnia 1 lipca 2010, II OSK 904/10; z dnia 27 września 2007, II OSK 1028/07, CBOS nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważono w skardze uchwałą w sprawie studium rada gminy dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych planów zagospodarowana przestrzennego. Niewątpliwie również studium, określając politykę przestrzenną gminy, jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Należy mieć na uwadze, że w akcie tym Rada dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i może określić ich przeznaczenie (por. NSA w wyroku z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1028/07). Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, CBOS nsa.gov.pl). W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest odmienne od ustalonego w studium. (por. przywołany wcześniej wyrok NSA z dnia 31 maja 2010r., sygn. akt II OSK 575/10 CBOS) Z dołączonych w niniejszej sprawie akt planistycznych, w tym z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Malczyce z dnia 13 grudnia 2000 r. (rozdział V) wynika, że kierunki rozwoju przestrzennego gminy w Studium ustalone zostały przez określenie granic dopuszczalnego inwestowania niezwiązanego z produkcją rolną i wyznaczenie w tych obszarach stref strukturalnych o określonych funkcjach dominujących. Rada szczegółowo określiła również rodzaje funkcji stref strukturalnych, wśród których wymieniono funkcję produkcyjno-komercyjną "P". Postanowiono też, że w poszczególnych jednostkach stref strukturalnych mogą występować jeszcze funkcje uzupełniające i dopuszczalne, jeżeli nie spowodują kolizji i ograniczeń dla funkcji podstawowych. W pkt 10 rozdziału V Studium, Rada zawarła szczegółowe ustalenia dla poszczególnych stref strukturalnych według oznaczeń na rysunku Studium. Wskazano również, że na rysunku nr 2 wyznaczono strefy o określonych funkcjach dominujących. W obrębie tych stref dopuszczono funkcję uzupełniającą na warunkach określonych dla każdego rodzaju strefy. Co istotne, w tej części tekstu Studium Rada wprowadziła zapis nakazujący uwzględniać powyższe ustalania przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przywołane zapisy Studium wskazują bezsprzecznie na ścisły związek pomiędzy rysunkiem Studium a tą jego częścią tekstową w której określono kierunki rozwoju przestrzennego. W istocie bowiem to rysunek Studium określa i wyznacza które tereny znajdujące się na obszarze gminy objętym zmianą planu, wpisane zostały w konkretną strefę strukturalną. Przeznaczenia terenów objętych daną strefą strukturalną (podstawowe i uzupełniające) wyczerpująco określone zostało natomiast w tekście Studium (pkt 10 rozdziału V), przy czym Rada – co sama zapisała w Studium – ustaleniami tymi jest bezwzględnie związana przy uchwaleniu planu miejscowego. W tej sytuacji należy zgodzić się z organem nadzoru, że powyższe przepisy mają podstawowe znaczenie przy badaniu zgodności planu ze Studium. Skoro Rada postanowiła, że tereny związane z eksploatacją kruszywa mieszczą się w strefie "P" zabudowy produkcyjnej i komercyjnej, to w planie miejscowym takie przeznaczenie terenów dopuszczalne jest tylko dla tych obszarów, które w części graficznej Studium objęte zostały tą strefą (na rysunku studium oznaczone symbolem "P" kolorem blado beżowym). Tymczasem jak trafnie zauważył organ nadzoru, obszar objęty zmianą planu – przewidziany na działalność eksploatacyjną – na rysunku nr 2 Studium nie został objęty obszarem oznaczonym jako strefa strukturalna "P". Teren ten nie został opisany żadnym symbolem i zaznaczony został kolorem żółtym. Według tekstu Studium stanowi zatem teren przeznaczony na uprawy polowe, użytki zielone i lasy (pkt 10.7 rozdziału V Studium). Wobec powyższego należy zgodzić się z Wojewodą, że zapisy zmiany planu w zakresie przeznaczenia objętego nim terenu, pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium. W takiej sytuacji Rada nie mogła stwierdzić zgodność ustaleń zmiany planu ze Studium. Sąd dostrzega jednak, specyfikę terenu objętego przedmiotową uchwałą. Z rysunku Studium wynika bowiem, że na całym obszarze objętym zmianą planu znajdują się udokumentowane złoża kopalin. Nadto na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem PG 1 znajduje się obszar górniczy Chomiąża I dla którego wydana została koncesja na wydobywania kopalin (decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia 8 lipca 1998 r. ). Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 225, poz. 1947 z późn. zm.) rada gminy ma obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego udokumentowanych złóż kopalin. Natomiast z art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p wynika, że w studium uwzględnia się występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz występowanie terenów górniczych na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie zauważa się, że występowanie udokumentowanych złóż kopalin – o których mowa w art. 48 Prawa geologicznego i górniczego – nie rodzi po stronie gminy obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru. Jednak taka sytuacja implikuje przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu lub przy jego zmianie. Przywołany przepis nie oznacza też obowiązku ukształtowania planu w taki sposób aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża ale w ogóle umożliwić eksploatację danego złoża (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. III SA/Po 348/08, LEX nr 518010). Nie można przy tym pomijać, że celem przepisu art. 48 Prawa geologicznego i górniczego jest ochrona złoża i kopalin i ochrona możliwości ich kompleksowego wykorzystania jako bogactwa naturalnego kraju o czym wprost stanowi przepis art. 125 – Prawa ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 czerwca 2009 r. II SA/Ke 307/09, LEX nr 576312). Wobec przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że o ile na obszarze objętym zmianą planu istotnie występują udokumentowane złoże kopalin (czego Sąd w niniejszej sprawie nie badał jako że wykracza to poza granice sprawy) Rada uchwalając zmianę planu powinna wprowadzić regulacje umożliwiające eksploatację tych złóż. Powyższe wymaga odpowiedniego określenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu w planie miejscowym, przy czym przeznaczenie to musi być zgodne z kierunkami rozwoju i przeznaczeniem terenu, wytyczonymi w Studium. Jeżeli jednak zapisy studium nie przewidują dla terenów na których występują udokumentowane złoża kopalin przeznaczenia umożliwiającego ich eksploatację, to rada gminy uchwalając plan (lub zmianę planu) nie będzie mogła wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 48 wyżej przywołanej ustawy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zapisy studium nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawowymi. W przypadku zatem, gdy ustalenia studium nie będą w pełni odpowiadać wymogom ustawowym – choćby na skutek błędu graficznego na rysunku studium – to rada gminy zobligowana art. 7 Konstytucji RP do działania zgodnego z prawem i w granicach prawa, zobowiązana jest do doprowadzenia studium do stanu zgodnego z prawem przez wprowadzenie w nim stosownych zmian. Zmiana przeznaczenia terenów jeżeli nie była przewidziana w studium, może być jednak dokonana tylko po uprzedniej zmianie kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. II OSK 32/08). Oznacza, to że możliwa jest zmiana przeznaczenia terenu, w sytuacji gdyby taka potrzeba zaistniała, po uchwaleniu studium, ale poprzez zmianę studium – a nie jak w rozpoznawanej sprawie – poprzez uregulowanie danej kwestii bezpośrednio w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennie niż w studium. W tych okolicznościach stwierdzenie zgodności zmiany planu ze Studium – bez wcześniejszej zmiany Studium w sposób zapewniający zgodność z prawem – musiało prowadzić do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedstawione wyżej naruszenia prawa nie są jednak wszystkimi jakich dopuściła się Rada Gminy Malczyce przy podjęciu zaskarżonej uchwały. W § 13 uchwały Rada ustaliła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co oznacza, że Rada zastosowała przepis art. 29 u.p.p.z. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Organ gminy nie uwzględnił jednak, że termin 14 dniowy o którym mowa ww. przepisie, wprowadzony został przy okazji nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki (Dz.U. Nr 130, poz. 871). W przepisach dostosowujących ustawy zmieniające – w art. 4 ust. 2 - przyjęto regułę że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy ( tj. do dnia 21 października 2010 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 26 października 2010 r. i w tym, dniu zakończono postępowanie planistyczne wszczęte uchwałą z dnia 26 czerwca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Malczyce dla działek nr 228, 221/5 i 221/6 w obrębie Chomiąża. Tym samym zastosowanie powinien mieć przepis art. 29 ust. 1 u.p.p.z. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010. r, który dla wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a zdaniem Sądu również dla uchwały w sprawie zmiany planu) określał termin nie krótszy niż 30 dni od dnia jej ogłoszenia dzienniku urzędowym. Termin wejścia w życie kontrolowanej uchwały określono zatem z naruszeniem ww. przepisu. Natomiast za sprzeczne z wymogami prawidłowej legislacji należy uznać zawarte w § 11 uchwały przy określeniu stawki procentowej renty planistycznej odwołanie do art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc do aktu prawnego nieobowiązującego w chwili podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, czy też zatytułowanie załącznika nr 2 do uchwały jako "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy Malczyce w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany planu miejscowego", podczas gdy powinno być rozstrzygnięcie Rady Gminy. Takie regulacje świadczą o niestarannym redagowaniu aktu prawnego i utrudniają jego prawidłowe odczytanie. Wobec przedstawionych wyżej i szczegółowo opisanych wyżej naruszeń prawa – w tym zasad sporządzania planu miejscowego zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 8 u.p.z.p. – Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a w związku z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 152 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.