II SA/Kr 774/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012, poz. 647) oraz § 4 - § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K.P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak. [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Orzekając w ten sposób podało, że powyższą decyzją decyzji z dnia 17 grudnia 2012 r. znak. [...] , Prezydenta Miasta K. ustalił na wniosek R.C, warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej z garażami wbudowanymi i wolnostojącymi, parkingami, stacjami trafo, zagospodarowaniem terenu, zielenią rekreacyjną, infrastrukturą techniczną wewnętrzną oraz budową układu komunikacyjnego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... w K. w rejonie ul. [...] i [...] w K. ". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dnia 24 listopada 2009 r. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, który został następnie doprecyzowany dnia 4 lutego 2010 r. Prezydent Miasta K. streścił przebieg postępowania, w szczególności wskazał, na kilkakrotnie uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji. Z tych powodów dalszej części uzasadnienia odniósł się do kwestii usunięcia wad wytykanych przez organ odwoławczy. W tym zakresie wskazał, że uzupełniona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, a osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów skorygowała i uzupełniła odpowiednio projekt decyzji. Ponadto, zweryfikowano krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wyjaśniono stan prawny działki nr [...] i status prawny L.G. , odmawiając jej przymiotu strony postępowania. Zweryfikowano także skuteczność dokonywanych w toku postępowania doręczeń oraz umożliwiono stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem uzgodnienia i opinie: postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 maja 2012 r., opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 4 czerwca 2010 r., opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. oraz z dnia 11 marca 2010 r. , opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 stycznia 2010 r. i z 29 marca 2012 r. oraz opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 marca 2010 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. E.S. wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów pod numerem [...] Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.P. , który zarzucał : - rażące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zostały spełnione wymogi określone w tym przepisie; - naruszenie art. 60 ust. 4 tej ustawy przez przyjęcie, że załączniki graficzne do decyzji zostały sporządzone prawidłowo; - naruszenie art. 28 k.p.a., art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Skarżący podnosił, że warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie nie zostały określone w sposób konkretny, bowiem rozpiętość przedziałów dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu jest zbyt duża. Nieprawidłowo ustalono również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W sytuacji, gdy w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest zróżnicowany, należało wziąć pod uwagę analizę tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przyjęcie uśrednionej wartości tego wskaźnika jest niezasadne. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości związanych z ustaleniem kręgu stron postępowania, w szczególności zaś następców prawnych S.W., oraz wątpliwości dotyczących brzmienia nazwiska strony. Ustalenia w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Załączniki graficzne nr 2 i 4 do zaskarżonej są błędne albowiem nie zostały podpisane i opieczętowane przez sporządzającą je osobę uprawnioną. W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , wyjaśniając, że jednym z koniecznych do spełnienia łącznie wymogów ustalenia warunków zabudowy jest występowanie na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Na postępowanie wyjaśniające w takiej sprawie składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. l tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 ustawy." (ustawy - zob. § 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z ust. 2 § 3, granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Z dalszych przepisów rozporządzenia , tj. § 4 - § 8 wynika, że zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W orzecznictwie wskazuje się, ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05 ), że "(...) powyższe rozporządzenie, w sytuacji konieczności jego zastosowania (czyli wtedy, gdy brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania, przy określaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.(...)". Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. W ramach władztwa planistycznego, uchwalając plan miejscowy, organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe jego przeznaczenie, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji z oceną zamierzenia z przepisami prawa z rangi ustawowej i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa, wprowadza na grunt polskiego prawa art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 i nast. ustawy. Analiza architektoniczno – urbanistyczna, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu odwoławczego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Wiedza i doświadczenie zawodowe urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, a ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W rozporządzeniu został określony sposób, w jaki w decyzji o warunkach zabudowy mają być ustalone wymagania dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1.liniizabudowy; 2.wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3. szerokości elewacji frontowej; 4. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W analizie urbanistyczno-architektonicznej opracowanej aktualnie po uwzględnieniu uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 22 lutego 2012 r. wskazano, że teren inwestycji położony jest w rejonie zachodnich obrzeży K. , w obszarze podmiejskiej zabudowy jednorodzinnej oraz rozległych pasów wolnych od zabudowy. Projektowana zabudowa pozostanie we wspólnym widoku perspektywicznym i w ścisłym związku urbanistycznym z zabudową usytuowaną w rejonie ulic [...]. . Komunikacyjnie związana jest natomiast z ul. [...] przez ul. [...]. W obszarze analizowanym występuje także zabudowa usługowa. Obszar, na którym planowana jest zabudowa jest położony w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. W obszarze analizowanym występują działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na ukształtowanie wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Są to działki nr [...] ,[...] ,[...] - położone przy ul.[...] , oraz [...] i [...] - położone przy ul. [...] . W ramach dostrzeganych uchybień należy wskazać, że z zaskarżonej decyzji nie wynika ile budynków zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej powstanie w ramach planowanego zamierzenia inwestycyjnego . Z uwagi na odniesienie się do liczby tych budynków przy określaniu parametrów nowej zabudowy (szerokości elewacji frontowej) inwestycja pod tym względem powinna być określona. Ponadto, spełnienie warunku kontynuacji wymaga wzięcia pod uwagę działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Analiza sposobu wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, że uwzględnia się głównie zabudowę dostępną z innych dróg publicznych (ulic [...] ), co powoduje, że analiza prowadzona z pominięciem działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest obarczona błędem sprzeczności z wyraźnym przepisem prawa. Zgodnie z § 4 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie w analizie wskazano, że wzdłuż ul. [...] nie występuje ukształtowana linia zabudowy. Podobnie przy innych ulicach w obszarze analizowanym brak jest jednorodnej linii zabudowy. Obserwuje się dla nowowydawanych decyzji wz lokalizację obiektów kubaturowych w odległości ok. 8 m od pasa drogowego. Mając na uwadze uwarunkowania występujące w obszarze analizowanym ustalono linię zabudowy od strony ul. [...] i ul [...] w odległości 8 m od granicy z działką drogową nr [...] oraz działką nr[...] , od strony działki drogowej nr [...] stanowiącej fragment ul. [...] ustalono linię zabudowy w odległości 6 m od granicy z wyżej wymienioną działką drogową. Jakkolwiek organ pierwszej instancji uzasadnił odstępstwo od ustalenia linii zabudowy według zasad ogólnych rozporządzenia, to wyznaczenie głównej linii zabudowy od strony ul. [...] budzi wątpliwości . Teren inwestycji w pobliżu ul. [...] jest w dużej mierze terenem niezabudowanym, dlatego w odróżnieniu od okolic ul.[...] ,[...] , wzdłuż ul. [...] doszło nie tyle do wyznaczenia tej linii na zasadzie nawiązania do istniejącej zabudowy, co do stworzenia linii zabudowy w terenie w dużej mierze niezabudowanym, a to w ocenie Kolegium wymaga dodatkowego uzasadnienia. Podkreślić bowiem należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r. zostało wydane na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyraźnie odwołuje się do warunku "kontynuacji". Dlatego w sytuacji, gdy wyznaczona linia zabudowy nie jest kontynuacją istniejącej linii należy oczekiwać szczególnego uzasadnienia dla ukształtowania linii zabudowy w obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Trzeba uwypuklić różnicę między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zawiera normy generalne i abstrakcyjne, stanowiące przepisy prawa powszechnie obowiązującego i w sposób kompleksowy ustalające zasady zagospodarowania pewnego obszaru, od decyzji ustalającej warunki zabudowy o zupełnie odmiennym charakterze. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu to akt indywidualny i konkretny, który pozwala na realizację jednostkowego zamierzenia inwestycyjnego, dlatego wymaga szczególnego uzasadnienia w kontekście zagospodarowania obszaru, w którym się znajduje. Należy podkreślić, że obszar w którym znajduje się planowane zamierzenie inwestycyjne, to obszar zabudowany jedynie w 1/3, w pozostałej części stanowią go tereny otwarte i tereny zielone. Stosownie do § 5, rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie - tak w analizie, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wskazano, że w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy jest zróżnicowany i wynosi od 4 % do 47 %. Średni wskaźnik zabudowy w rejonie ul. [...] wynosi 16 %, natomiast średni wskaźnik z całego obszar analizowanego wynosi 19 %. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił wyznaczenie wskaźnika zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w przedziale od 9 % do 19 %. Podkreślono, że mimo dużej rozpiętości wartości granicznych intensywność zagospodarowania terenu w powyższym przedziale pozwoli na kontynuowanie cech istniejących w sąsiedztwie zespołów zabudowy i na zachowanie ładu przestrzennego. Mimo iż dostrzega się staranność w przygotowaniu analizy i uzasadnieniu przyjętych parametrów , w ocenie Kolegium nie można uznać tak wyznaczonego wskaźnika za wskaźnik wyznaczony w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia właśnie z uwagi na jego rozpiętość. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest zlokalizowane w taki sposób, że pozostaje we wspólnym widoku perspektywicznym i w związku urbanistycznym z zabudową w rejonie ulic [...] , natomiast biorąc pod uwagę jej usytuowanie komunikacyjne jest powiązana z ul. [...]. Z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, że w obszarze analizowanym przeważają niezabudowane i otwarte, stanowiące teren [...] Parku Krajobrazowego. Takie uwarunkowanie terenu, jak słusznie podnosi skarżący, przemawia za przyjmowaniem wartości wskaźnika w niższych granicach. W każdym razie, zważywszy na sposób ukształtowania terenu, nie można uznać wskaźnika o tak dużej rozpiętości za wyznaczony prawidłowo, to znaczy w sposób konkretny. Mając także na uwadze niedoprecyzowanie ilości budynków planowanych w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Stosownie do § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono w ten sposób, że dla zabudowy jednorodzinnej szerokość elewacji frontowej budynków wolnostojących ustalono w przedziale od 7 m (najmniejsza szerokość elewacji frontowej występująca przy ul.[...] ) do 13,7 m (maksymalna szerokość elewacji wynikająca ze średniej). Wskazano, że 20 % projektowanej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej należy ustalić z maksymalną szerokością jako 20 m, przy czym 20 % projektowanej zabudowy należy policzyć w odniesieniu do ilości budynków. Szerokość elewacji frontowej budynków w zabudowie bliźniaczej ustalono w przedziale od 14 m do 20 m. Z kolei dla garaży wolnostojących szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 2,5. do 9,6 m. W ocenie Kolegium nie można uznać, że parametr ten został wyznaczony prawidłowo z uwagi na dużą rozpiętością przedziałów oraz niedookreślony charakter. Dla 20 % budynków jednorodzinnych wolnostojących przedział dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej wynosi od minimalnej 7 m do maksymalnej 20 m, a zatem rozpiętość wynosi aż 13 m. Ponadto, nie można precyzyjnie ustalić ile budynków jednorodzinnych wolnostojących będzie miało szerokość w przedziale od 7 do 13,7 m, ile będzie miało ją zwiększoną do 20 m, bowiem nie wskazano liczby projektowanych budynków wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej i garaży. W połączeniu z szerokim marginesem wskaźnika powierzchni zabudowy daje to w istocie możliwość realizacji kilku wariantów inwestycji o różnej liczbie budynków i intensywności zabudowy, a to nie czyni zadość wymogom rozporządzenia, które w przypadku ustalania warunków zabudowy na podstawie decyzji administracyjnej, w odróżnieniu od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga konkretnego określenia charakterystyki planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie wiadomo też dlaczego dla zabudowy bliźniaczej przyjęto parametr dużo powyżej średniej 13,7 m (zwiększonej o 20 %), skoro wskazano w decyzji, że wśród 93 budynków mieszkalnych tylko 18 ma szerokość elewacji powyżej średniej. Mając powyższe na uwadze w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący nie uzasadnił odstępstwa od zasad ogólnych kształtowania tego parametru na poziomie średniego z obszaru, przez co organ naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - krawędzi attyki ustalono w przedziale od 32-33,5 m w południowo-zachodniej części terenu inwestycji, dla zabudowy frontowej przewiduje się wysokość 8,5 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, zaś w analizie urbanistyczno-architektonicznej, iż wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków jednorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym zarówno do okapu, jak i kalenicy jest zróżnicowana i wynosi od ok. 3 do 8 m do okapu, a do kalenicy od ok. 6 m do 10, 5 m. Jedynie przy ul. [...] występują pojedyncze przykłady budynków o wysokości 11 i 12 m. Mając na uwadze ukształtowanie terenu (teren inwestycji jest położony na stoku) oraz to, jak parametr wysokości kształtuje się w obszarze analizowanym ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób następujący. Dla budynków jednorodzinnych do kalenicy 6 m do 9 m, do okapu 3 m do 5 m. Dla budynków garażowych ustalono do kalenicy 3 m do 5 m, do okapu 2, 5 do 3, 5 m. Jednak w przypadku ustalenia dachów płaskich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) ustalono dla zabudowy jednorodzinnej i garaży od 2,5 m do 4,5 m. W ocenie Kolegium nie można uznać, aby ten parametr został wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia, to jest w sposób konkretny z uwagi na fakt "wariantowania" tego parametru w zależności od geometrii dachu, co budzi zastrzeżenia. W połączeniu z niedookreślonością pozostałych parametrów ponownie aktualny staje się zarzut, że z uwagi na elastyczny sposób oznaczenia inwestycji oraz poszczególnych wskaźników i parametrów w istocie zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być "rozmieniona" na kilka odrębnych rodzajów inwestycji o zróżnicowanym charakterze, które w różnym stopniu korespondowałyby z zastanym ładem przestrzennym w zależności od przyjętej konfiguracji wskaźników i parametrów. Z uwagi na wielość możliwych wariantów nie można jednoznacznie określić rodzaju i charakterystyki inwestycji, czego wymagają obowiązujące przepisy prawa. W świetle § 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów dwu- i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45 °, tylko nieliczne budynki mają dachy płaskie. W analizie wskazano, że dla projektowanych budynków należy ustalić geometrię dachu jako kontynuację występujących w sąsiedztwie dominujących form dachów, tj dachy dwu-lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych nie mniej niż 30°, a dla budynków garażowych możliwe jest zastosowanie mniejszego kąta nachylenia. Wyznaczając geometrię dachu w zaskarżonej decyzji nawiązano do ustaleń analizy, po czym zawarto ogólne stwierdzenie o dopuszczalności formy dachu płaskiego. Dopuszczalność dachu płaskiego wynika także z rozważań dotyczących ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe pozostaje zatem sprzeczności z analizą, z której nie wynika , aby w obszarze analizowanym przeważały dachy płaskie. Nie wskazano także, co uzasadniałoby wybór dachu płaskiego dla przedmiotowej inwestycji (tj. kiedy ten dach płaski należałoby zastosować). W rezultacie także i w przypadku tego parametru nowej zabudowy, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący nie uzasadnił odstępstwa od zasad ogólnych kształtowania tego parametru na poziomie średniego z obszaru, przez co organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja jest obarczona wadami o dużym ciężarze gatunkowym polegającymi na: 1) nawiązywaniu zasadniczo do działek innych niż dostępne z tej samej drogi publicznej w celu ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy, a tam, gdzie istotnym punktem odniesienia jest średnia z obszaru analizowanego nie uzasadniono, dlaczego średnia jest liczona np. dla poszczególnych rodzajów zabudowy (enklaw); 2) wyznaczeniu linii zabudowy w nawiązaniu do działek innych niż dostępne z tej samej drogi publicznej; 3) brak wskazania w nazwie inwestycji liczby projektowanych budynków w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, a następnie określanie parametru szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do liczby budynków; 4) określanie granicznych wartości danego wskaźnika daleko od siebie odbiegających. Kolegium ma świadomość, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego było wielokrotnie przedmiotem orzeczeń organu odwoławczego, dostrzega także starania organu pierwszej instancji mające na celu usunięcie uchybień. W ocenie Kolegium orzekającego w niniejszym składzie istotną kwestią dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy może określać warunki zabudowy na tyle elastycznie, że w istocie może być w niej zawartych kilka różnych wariantów zabudowy, zważywszy na dużą rozpiętość wskaźników i parametrów. Niniejszy skład Kolegium udziela na to pytanie odpowiedzi negatywnej. W efekcie zaistniałych uchybień zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy mogłaby być w istocie "rozmieniona" na kilka decyzji ustalających warunki zabudowy dla inwestycji o różnej charakterystyce. Tak ustalone warunki zabudowy nie czynią zadość wymogom § 4 do § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Akceptując trafność poglądu uznającego za prawidłowe określanie parametrów według wartości minimalnych oraz maksymalnych, nie można jednak uznać za prawidłowe określanie granicznych wartości danego wskaźnika daleko od siebie odbiegających. W rezultacie niniejsza decyzja dopuszcza wiele wariantów zabudowy, ponieważ inwestor dysponuje w tym zakresie daleko idącą swobodą. Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób precyzyjny kształtować ład przestrzenny poprzez określanie konkretnych parametrów urbanistycznych, to parametry te powinny być ustalane w sposób pozwalający na nie budzącą wątpliwości ich weryfikację. Ukształtowanie tak szerokiego zakresu (dolna i górna granica) wskaźnika pozwala na zbyt daleko idący luz w kreowaniu przyszłej zabudowy przez projektanta, tym bardziej że w procesie inwestycyjnym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W ocenie orzekającego w niniejszym składzie Kolegium Odwoławczego kwestia ta wymaga ponownej weryfikacji przez organ pierwszej instancji. Kolegium podkreśla, iż ma świadomość w jaki sposób określa się poszczególne parametry zabudowy w zapisach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak będąc związane orzecznictwem sadów administracyjnych, a w szczególności mając na uwadze aktualną linię orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdza, że ustalenie parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób podany w zaskarżonej decyzji nie może być uznane za poprawne. Nie można także pominąć okoliczności, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa powszechnie obowiązującego, ma ze swej natury inny charakter (także dlatego, że kształtuje kompleksowo zagospodarowanie przestrzenne większego obszaru), niż indywidualny i konkretny akt administracyjny, jakim jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dotycząca jednostkowego zamierzenia inwestycyjnego wkomponowywanego w zastane zagospodarowanie terenu. W konsekwencji rozbieżność poglądów, jaka rysuje się między stanowiskiem organu pierwszej i drugiej instancji, to spór o relację między kształtowaniem ładu przestrzennego przy pomocy różnych instrumentów prawnych - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustosunkowując następnie do zarzutów odwołania innych niż wyżej rozważane kwestie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z treści samego odwołania wynika, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie ustalić kwestię następstwa prawnego po zmarłym S.W. . Słuszna natomiast jest wskazanie, że ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tak jak to miało miejsce odnośnie do statusu L.G., . Odnośnie zarzutu dotyczącego wadliwości załączników graficznych do zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji zawiera załączniki graficzne podpisane przez mgr inż. Arch E.S. , wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów pod nr [...] . Zatem w toku postępowania uczyniono zadość wymaganiom art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje Prezydent Miasta K. jako organ pierwszej instancji, decyzja oraz stanowiące ją załączniki zostały podpisane przez ten organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2013 r., znak[...] , R.C. domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Skarżący zarzucał, że decyzja organu odowławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; - art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z uwagi na brak wskazania liczby budynków planowanej inwestycji, - § 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji wyznaczył parametry nowej zabudowy w sposób niezgodny z tymi przepisami; - art. 7 i 77 k.p.a. ustawy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi. Wywodził w szczególności, że wymaganie zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy informacji o liczbie budynków mających powstać w ramach realizacji inwestycji jest całkowicie nieuprawnione w świetle obowiązujących przepisów, zwracał uwagę na treść art. 8 k.p.a. i zmienność ocen Kolegium, które już po raz trzeci uchyla wydaną w sprawie decyzję o warunkach zabudowy z powołaniem się na coraz to nowe uchybienia, polemizował z zarzutami organu odwoławczego dotyczącymi wadliwości ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy. W efekcie wskazywał, że w przedmiotowej sprawie nie było żadnych podstaw do uchylenia decyzja organu l instancji, gdyż organ ten w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a ustalone przez niego parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zarzuty w niej zawarte nie są zasadne. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono, że wystąpiły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Akceptując w zasadniczej części prezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykładnię obowiązujących przepisów prawa, jak równie sposób ich zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega jednak również pewne uchybienia we wskazanym zakresie, które jednakże pozostają bez wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Przystępując do szczegółowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K, z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] , w pierwszym rzędzie należy wyeksponować jej specyfikę, jako decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania ( przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych ), natomiast drugą stanowi uznanie , iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie ( np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. AK tII SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555 ), iż " Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. " Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przy stosowaniu art. art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć nadto na uwadze art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zważyć należy dalej, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło treści normatywnej aktu). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych. Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Z zakresem tych ustaleń oraz przedmiotem rozstrzygnięcia związane są zaś pewne szczególne regulacje proceduralne i to już na etapie złożenia wniosku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego. Nie jest możliwe wykonanie przez organ administracji publicznej w sposób właściwy obowiązku zbadania spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisach odrębnych bez jednoznacznego sprecyzowania przez wnioskodawcę zamiaru co do realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a organ ten z uwagi na skargowy charakter postępowania nie ma kompetencji do zastępowania inwestora w określaniu tego zamiaru. Analizując zagadnienia dotyczące wymogów przewidzianych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że wniosek w niniejszej sprawie, także po jego ostatecznym sprecyzowaniu, budzi zastrzeżenia. Ta negatywna uwaga odnosi się do nieokreślania w treści wniosku konkretnych danych dotyczących zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną oraz gaz dla zamierzenia – w tym poszczególnych budynków, lecz odesłanie w tym zakresie do załączonych warunków technicznych. Powyższe wskazania podlegają ocenie organu właściwego w sprawie, który już na wstępie winien rozważyć czy zapotrzebowanie na media podano w sposób adekwatny do przedmiotu zamierzenia. Powyższe jest punktem wyjścia do dalszego wyjaśnienia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ta kwestia nie została odpowiednio poddane analizie przez organ pierwszej instancji, co stanowi zarówno naruszenie przepisów dotyczących wymogów wniosku, jaki art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Z powyższym uchybieniem wiąże się kolejne polegające na uznaniu przez organ pierwszej instancji za spełnioną przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. odnośnie dostawy wody i odprowadzania ścieków. Z informacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 13 lipca 2012 r. wynika bowiem, że w tym zakresie brak jest odpowiedniego uzbrojenia terenu ( konieczność uprzedniego dosyłu wody dla określonego terenu – pkt 2 – 3 pisma, zaś następnie rozbudowa sieci przez inwestora - pkt 4 pisma, po zawarciu stosownej umowy – pkt 14 pisma ). Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U.z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.- dalej u.g.n. ), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z powołanych przepisów wynika zatem wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi, natomiast przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu nie wtedy, gdy istnieje potencjalnie możliwość jego wykonania, lecz jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Takiej umowy zawartej przez inwestora z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. w aktach administracyjnych brak, zaś inwestor przed wydaniem decyzji nie został pouczony przez organ pierwszej instancji w trybie art. 9 k.p.a. o powinności jej przedstawienia występującym stanie faktycznym. Na dzień orzekania przez organ odwoławczy materiał zebrany przez Prezydenta Miasta K. nie był dostateczny by uznać za spełnioną przesłankę posiadania przez teren inwestycji niezbędnego uzbrojenia w wyżej wskazanej części. Takie uchybienie mogło zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyby inwestor przedłożył konieczną umowę, nie mniej jednak tej wady nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podobnie uwaga – o możliwości usunięcia określonych uchybień w postępowaniu odwoławczym - dotyczy analizy uzbrojenia co do pozostałych mediów, czym nie zajęło się jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zważyć należy dalej, że wniosek inwestora, z uwagi na dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w charakterystyce inwestycji winien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu - przedstawionego w formie opisowej i graficznej. Powyższa regulacja ma zasadnicze znaczenie dla stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś służy ujawnieniu konkretnego zamiaru inwestora, co do którego organ administracji publicznej, w myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ma przeprowadzić analizę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., a w efekcie wydać rozstrzygnięcie w zakresie wymaganym tym aktem wykonawczym oraz regulacjami zawartymi w przepisach odrębnych. Takie przepisy mogą bowiem zawierać określone normy upoważniające do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianym wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś obowiązek organu administracji publicznej wyjaśnienia czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - po to, by w razie spełnienia tej przesłanki, takie wymagania ustalić dla ściśle określonej inwestycji. O przedmiocie wnioski i rozstrzygnięcia nie decyduje przy tym sama nazwa zamierzenia. Zgodnie z językiem potocznym ( np. do Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PIN, W-wa 1979, Tom trzeci R-Z) : - "zabudować", to wznieść na jakimś terenie budowle, ich części lub zespoły; - "zabudowa", to budynki znajdujące się na określonym terenie; także teren zabudowany; - "zagospodarować", to zorganizować, coś urządzić pod względem, gospodarczym, uczynić produkcyjnym. Takimi pojęciami posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wymogi kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wiąże z obiektami budowlanymi. Nie budzi wątpliwości, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy są ściśle związane z procesem budowlanym i na następnym jego etapie wiążą one organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p.) . Istotne znaczenie dla wykładni analizowanych pojęć mogą mieć zatem definicje legalne zawarte ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz. 1623z późn. zm.), które uwzględnia się niżej pod kątem stanu faktycznego sprawy. Stosownie do art.3 Pb, ilekroć w ustawie jest mowa o : 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b)budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, 2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; 3) budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; 4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki; 9) urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W ramach wykładni należy uwzględnić z definicji legalnych także zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z § 3 tego aktu wynika, że pojęcie "zabudowa" odnosi się do budynków, z tym zastrzeżeniem, że w myśl § 2 ust. 1, przepisy tego rozporządzenia stosuje się nie tylko przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, ale również budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Z powyższych wywodów wynika w szczególności, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla budynków i budowli, dla których ustawodawca nie wprowadza tożsamych wymogów. Wymogom przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winny w szczególności odpowiadać budynki i budowle nadziemne spełniające funkcje użytkowe budynków, za wyjątkiem sytuacji określonych w art. 61 ust. 2 i 4 u.p.z.p., które nie dotyczą niniejszej sprawy. Ponadto, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Każdego z budynków - a nie zespołu budynków nawet jeżeli z uwagi na funkcjonalne powiązanie mają stanowić jedno zamierzenie budowlane - dotyczą zatem przepisy rozporządzenia wykonawczego, nakazujące po myśli § 4 - § 8 określenie dla nowej zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Każdy budynek cechują bowiem określone parametry decydujące o jego gabarytach, zaś lokalizacja kolejnych budynków od strony frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5, może wyznaczać kolejne linie zabudowy na terenie objętym wnioskiem. To powierzchnia zabudowy dla każdego z budynków wraz z pozostałymi parametrami przewidzianymi w rozporządzeniu wyznacza jego gabaryty, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 , czy art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przy określaniu powierzchni zabudowy dla terenu składającego się z kilku działek albo części działki ma zatem znaczenie liczba budynków. Suma powierzchni zabudowy dla budynków określa sumę powierzchni zabudowy dla działki lub terenu, co jednak nie jest tożsame ze wskaźnikiem intensywności wykorzystania terenu. Co do obowiązku wskazania liczby budynków zważyć należy dalej, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mającej służyć fazie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę, z której nie będzie wynikać liczba i przeznaczenie poszczególnych budynków. Kolejne przepisy, które należy uwzględnić przy wydawaniu takiej decyzji zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy . O ile żadna z powyższych regulacji nie mówi wprost o obowiązku wymienienia w decyzji konkretnych działek, na których ma nastąpić dopuszczona zmiana zagospodarowania terenu, o tyle należy zauważyć, że takie właśnie oznaczenie stanowi w sposób naturalny konieczny element decyzji z następujących powodów. Artykuł 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznacza się na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wskazanie numerów działek w terenie i ich granic jest zaś treścią wszystkich typów wyżej wymienionych map. Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia określa, że w części graficznej decyzji o decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Skoro zatem teren inwestycji w części graficznej składa się z działek lub ich części, jedyny możliwy opis terenu inwestycji w części tekstowej decyzji musi następować przez podanie numerów działek. Zważyć należy dalej na treść § 3 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje, że podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Przepis ten mówi zatem o oznaczeniu w części graficznej decyzji nie tylko granic i linii regulacyjnych, ale także elementów zagospodarowania przestrzennego. W Polskiej Normie PN-B-01 027 ( Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania terenu ) przewidziano szereg oznaczeń, między innymi dla projektowanego obiektu budowlanego ( Lp. 1.1), projektowanej krawędzi jezdni, dojazdów ( Lp. 3.1), projektowanej krawędzi chodnika, ścieżki rowerowej ( Lp. 3.2) i in. Nadto, jak wynika z § 3 4 , w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających. Paragraf 2 rozporządzenie określa w pkt 1 – 8 sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. I tak, § 2 z pkt 1 rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a)zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b)zabudowa usługowa, c)zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna, e)cmentarze, f)drogi publiczne, g)drogi wewnętrzne, h)obiekty infrastruktury technicznej. Z § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Również taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter nie jednorodzajowy, a funkcja obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu jest różna, to rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy w części graficznej, a także spójnej z nim części tekstowej, winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazanie konkretnych działek ewidencyjnych, na których dopuszcza się określony rodzaj zabudowy, ze wskazaniem działek przeznaczonych pod obiekty budowlane o określonym sposobie użytkowania oraz zagospodarowania terenu na inne cele. Nie chodzi przy tym o konkretną lokalizację obiektów budowlanych, lecz ich przyporządkowanie do określonych działek w całości lub w części. Pierwotnym źródłem takich informacji, przeobrażonych po analizie w rozstrzygnięcie, są informacje, które inwestor winien podać we wniosku i jego załącznikach. Uwzględniając te regulacje, wadliwym jest wniosek - a potem rozstrzygnięcie, w których nie wskazano w ramach charakterystyki planowanej zabudowy liczby budynków, które obejmuje zamierzenie, a także przeznaczenia ( planowanego sposobu użytkowania) i gabarytów każdego z nich, w formie opisowej i graficznej. O ile na określonym terenie składającym się z większej liczby działek budowlanych ma powstać większa liczba takich budynków - czy także innych towarzyszących im budowli - wnioskodawca winien nadto wskazać element pozwalający na uznanie inwestycji za jedno zamierzenie funkcjonalnie powiązane, a nie odrębne w istocie inwestycje objęte jednym wnioskiem. Wskazanie takiego elementu ma istotne znaczenia w szczególności wówczas, gdy budynki planowane są w taki sposób, że mają być lokalizowane bez zachowania synchronizacji z granicami działek ewidencyjnych, a także wówczas, gdy nie wszystkie budynki samodzielnie mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, albo dostęp taki potencjalnie mogłyby posiadać z różnych dróg. Te istotne kwestie po części, tj. w zakresie braków wniosku co do jednoznacznego określenia liczby zamierzonych do budowy budynków, zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazane uchybienie, podobnie jak niepodanie cech zamierzenia uzasadniających traktowanie licznych budynków za zespół zabudowy, dyskwalifikuje analizę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz wydane następnie rozstrzygnięcie. Wskazane wady wiąże się już z brakami samego wniosku, nad którym nie mógł odpowiedni procedować organ pierwszej instancji, Zastępowanie go w tym zakresie przez organ odwoławczy jest niedopuszczalne z uwagi na zasadę z art. 15 k.p.a. Wystąpienie wskazanego uchybienia stanowi zatem dostateczna podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w tym przypadku naruszenie przepisów postępowania w zakresie wymogów wniosku, rzutuje na niemożność przeprowadzenia analizy, a także następnie zastosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego zgodnie z regułami określonymi w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § k.p.a. W tym przypadku równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafne są również wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego, a w efekcie wniosek o nieodpowiadającym przepisom wyznaczeniu przez organ pierwszej instancji poszczególnych wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Zgromadzony na tę okoliczność w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności ostateczna analiza urbanistyczno – architektoniczna ( która podlegała zmianom i uzupełnieniom przez architekta), został przez organ odwoławczy wnikliwie oceniony, w sposób zgodny z zasadami określonymi w art. 80 k.p.a. Sposób wyznaczenie w sprawie niniejszej ostatecznie obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń i słusznie nie został zakwestionowany w zaskarżonej decyzji. Jak już uprzednio wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia wykonawczego. Sporządzona w sprawie ostatecznie analiza w zakresie przesłanek istotnych z punktu widzenia regulacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. również nie budzi zastrzeżeń. Odnośnie wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy treść i konstrukcja przepisów § 4 - 7 rozporządzenia naprowadza, że obowiązują tu zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji odbiegających od średnich i innych standardów przewidzianych jako gwarancja zachowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia. Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i in., które pozostawi inwestorowi pewną swobodę w realizacji inwestycji. Nie mniej jednak pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności poprzez określanie wskaźników od minimalnych do maksymalnych w znacznej rozpiętości może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich, albo zbyt wysokich w stosunku do otoczenia, a także niemożność ustalenia jaka w istocie inwestycja ma powstać i jak zmieni się dotychczasowe zagospodarowanie terenu w aspekcie gabarytów nowej zabudowy. Waga tego problemu dostrzegana jest przez samego ustawodawcę albowiem podając wprost w przepisach rozporządzenia określone wymogi uznawane za standardy będące gwarancją zachowania ładu przestrzennego jedynie w przypadku szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, mówi o średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i tu tylko przewiduje tolerancję do 20% ( § 6 ust. 1 rozporządzenia). Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało takiej właśnie ocenie zarówno samą analizę urbanistyczno-architektoniczną, jak i decyzje organu pierwszej instancji. Dostrzegane przez organ odwoławczy uchybienia w zakres stosowania § 4 - 7 rozporządzenia wykonawczego, w powiązaniu z naruszeniem zasad z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., faktycznie występują. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając tę oceną oraz dostrzegając trafność argumentów użytych przez organ odwoławcze, odstępuję od ich powtarzania, nie mniej jednak z pewnym zastrzeżeniem. Pozytywne uwagi i akceptacja odnoszą się zarówno do wywiedzenia przez organ odwoławczy błędów polegających na braku konkretności rozstrzygnięcia przy poszczególnych parametrach i wskaźnikach z uwagi na ich określenie w zbyt szerokich granicach, jaki nieopatrzonej właściwą oceną kwestii dopuszczalności realizacji na zasadach odstępstw, dowolności dopuszczenia zabudowy o dachach płaskich wbrew analizie. Prawidłowo także Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzega i wywodzi, jak szereg wytykanych uchybień łącznie wpływa na możliwą wielowariantowość przedsięwzięcia, a jednocześnie jego nieokreśloność. Słuszne są przy tym wskazania organu odwoławczego nawiązujące do wymogów wynikających z rozporządzenia, jak i wskazujące na zasadnicze różnice pomiędzy rolą i znaczeniem ich ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, w porównaniu do takowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Krytyczne uwagi budzi jednak to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało za naruszenie przepisów prawa materialnego przy wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji określenia linii zabudowy, jako nieprzekraczalnej. Potencjalnie, tj. w przypadku gdyby przyjąć, że inwestor wykazał powiązanie funkcjonalne budynków jako zespołu zabudowy, błędnym jest wyznaczenie pewnych parametrów od strony innej niż front działki. W szczególności, linia zabudowy należy do grupy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, zarówno w planach miejscowych, jak i przy ustaleniu warunków zabudowy. Linia zabudowy w projektowaniu urbanistycznym, to linia określająca obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia budynków, często nie tylko względem dróg. Linia zabudowy, którą należy ustalić wydając decyzję o warunkach zabudowy ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. Za takową nie można uznać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Również tu – podobnie jak w przypadku pozostałych parametrów - wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg. Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia : 1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. 2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii. 3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. 4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających. 5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń. W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne, regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji. Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii. O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy, jako obowiązującej, a nie nieprzekraczalnej, winno nastąpić wyłącznie od frontu działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu. Zważyć należy bowiem, że w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział dla fazy projektowania - co do zasady z góry ustalone minimalne odległości, w jakich mogą zostać usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni przy autostradach, drogach ekspresowych, czy ogólnodostępnych drogach krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych – w terenach zabudowy i poza terenami zabudowy. Artykuł 43 ust. 2 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika, że linie zabudowy, jako linie regulacyjne względem dróg wyznacza sama ustawa, natomiast uzyskanie zgody zarządcy drogi na odstępstwa dla dróg krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych następuje na etapie późniejszym niż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak zatem podstaw do wprowadzania na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestora dodatkowych ograniczeń w zakresie linii zabudowy innej niż znajdująca się od frontu działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem ). W opisanej sytuacji oraz ustalonym jak dotąd stanie faktycznym brak było podstaw do wyznaczenia linii zabudowy od strony ulic innych niż ul. [...] Stosownie do art. 52 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Ponadto, nie można określać w decyzji o warunkach zabudowy takich wymogów, które nie zostały przewidziane w przepisach, co wynika z uprzednio już powołanych regulacji. Na tle przepisów rozporządzenia wykonawczego brak podstaw do określania szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla mających powstać budynków od innej strony niż front działki budowlanej ( terenu objętego wnioskiem), a więc niezgodnie z § 6-8 w zw. z § 2 pkt 5. Do takich wniosków prowadzą zaś zarówno regulacje o wyznaczeniu frontu działki. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że zarzuty podnoszone w skardze nie są zasadne. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się właściwie po pozostałych zarzutów odwołania, zaś uchybienia dostrzegane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie są tego rodzaju, by uzasadniały eliminację z obrotu prawnego decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.