II GSK 868/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Dorota Gaj – Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 543/11 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W, 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz P.P. 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. akt III SA/Wr 543/11 oddalił skargę P. P.na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 22 lipca 2011 r. nr . w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: P. P. realizował program rolnośrodowikowy w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: PROW) na lata 2004-2006 na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.) w ramach pakietów "rolnictwo ekologiczne" i "utrzymywanie łąk ekstensywnych". Skarżący wystąpił w dniu 16 maja 2008 r. z wnioskiem do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: ARiMR), o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Wniosek producenta obejmował 6 działek rolnych, na których zadeklarowano: Pakiet 2- rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 26, 83 ha, Wariant 2.9-Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) – 73,85 ha (działka A, B, C, D – malina; działka F- czarna porzeczka); Pakiet 3- ekstensywne trwałe użytki zielone Wariant 3.1-Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (działka E). Skarżący powołując się na § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) wyraził chęć przejścia na nowe zobowiązanie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z 29 kwietnia 2011 r. odmówił P. P. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w ramach zgłoszonych pakietów. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (dalej GIJHARS) z 5 listopada 2008 r. do Prezesa ARiMR w W., z którego wynika, iż skarżący uniemożliwił inspektorom tego organu przeprowadzenie kontroli w ramach nadzoru nad jednostkami certyfikującymi w rolnictwie ekologicznym. Tym samym uznano, że rolnik nie spełnił wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. U. UE z 1991 r. Nr L 198.1 ze zm.). W tym samym piśmie GIJHARS poinformował, że zwrócił się do jednostki certyfikującej JC COBICO z zaleceniem wstrzymania decyzji certyfikacyjnej dla skarżącego oraz niezamieszczania danych skarżącego w wykazie producentów rolnictwa ekologicznego. Pismem z 17 lutego 2009 r. Kierownik BP ARiMR zwrócił się do GIJHARS o potwierdzenie czy dane zawarte w wykazie rolnictwa ekologicznego sporządzonym na podstawie art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, zgodnie z którymi skarżący figuruje jako spełniający wymagania produkcji w rolnictwie ekologicznym są aktualne. Pismem z 18 marca 2009 r. GIJAHRS powiadomił organ o niespełnieniu wymagań przez producenta rolnego dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. W piśmie z 13 października 2009 r. GIJAHRS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie producenta rolnego P. P. Organ pierwszej instancji podał, że w dniach 4 grudnia 2008 r. i 11 lutego 2009 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, która wykazała, że stwierdzony na działce C, D i F sposób użytkowania to ugór. Natomiast uprawa znajdująca się na działce A ma mniejszy areał niż zadeklarowany we wniosku o płatność. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. stwierdził, że skoro skarżący nie spełnia warunków dla rolnictwa ekologicznego, to nie realizuje takiej samej liczby pakietów jak w zobowiązaniu poprzednim a zatem nie może mu być przyznana zgodnie § 30 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność dla zmienionego zobowiązania. W myśl powołanego przepisu warunkiem otrzymania płatności w przypadku przejścia na nowe zobowiązanie jest spełnienie przez rolnika wszystkich warunków przyznania płatności i zobowiązanie się rolnika w ramach pierwotnie podjętego przedsięwzięcia do realizacji co najmniej takiej samej liczby pakietów. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego, decyzją z 22 lipca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii spełnienia przez skarżącego warunków dla produkcji w rolnictwie ekologicznym podkreślił, że z pisma GIJHARS z 5 listopada 2008 r. wynika, iż z uwagi na uniemożliwianie przez producenta rolnego wykonania przez służby IJHARS czynności sprawdzających w ramach nadzoru sprawowanego nad jednostkami certyfikującymi w rolnictwie ekologicznym, należy uznać, że P. P. nie spełnił wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego i jego dane nie mogą zostać zamieszczone w wykazie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm. dalej: ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2004 r.). W ramach nadzoru nad jednostkami certyfikującymi GIJHARS weryfikuje dokumentację sporządzoną przez tę jednostkę, zaś uchylenie się producenta od przedstawienia będącej w jego posiadaniu dokumentacji pracownikom Inspekcji w trakcie kontroli jest tożsame z uniemożliwieniem jej przeprowadzenia. W takim przypadku rolnik jest traktowany jak producent, który nie spełnia wymogów określonych dla produkcji w rolnictwie ekologicznego. Zdaniem Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. informacje podane w piśmie GIJHARS z 5 listopada 2008 r., z których jednoznacznie wynika, że gospodarstwo P. P. nie spełniło wymagań dla produkcji w rolnictwie ekologicznym, a dane upraw tego producenta nie mogą zostać umieszczone w wykazie, są wystarczające do stwierdzenia, że stronie nie można przyznać płatności na rok 2008 w ramach pakietu 2. Organ odwoławczy podkreślił, że wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej 11 lutego 2009 r., wykazały na zadeklarowanych we wniosku działkach ugory zamiast uprawy maliny. W tych okolicznościach organ uznał, że nie można przyjąć, iż skarżący realizował wszystkie dotychczasowe pakiety w ramach zmienionego zobowiązania i w związku z tym nie mógł otrzymać żądanej płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że decyzja Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. odpowiada prawu. Sąd zauważył, że w sprawie istotne, a zarazem sporne, przede wszystkim jest spełnienie przez skarżącego przesłanek realizowania rolnictwa ekologicznego. Sąd pierwszej instancji odwołując się do ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. oraz ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975, dalej: ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2009 r.) uznał, że organy IJHARS w ramach wykonywanego nadzoru mogą podejmować działania w zakresie sprawdzania prawidłowości działania jednostki certyfikującej, a także w zakresie oceny spełnienia wymagań produkcji ekologicznej - rolnictwa ekologicznego. Organy te mogą zatem ocenić czy producent rolny spełnia wymagania dla rolnictwa ekologicznego. Stanowisko organów może być wyrażone w formie informacji lub notatki służbowej, które mogą stanowić materiał dowodowy przy wydawaniu decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania płatności. Nie jest zatem konieczne aby wynik kontroli został zawarty w protokole kontroli. W sprawie kontrola nie została przeprowadzona z uwagi na jej uniemożliwienie przez producenta a zatem nie można było sporządzić protokołu z wykonania kontroli. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że pomimo wielokrotnych prób przeprowadzenia czynności kontrolnych w zakresie nadzoru nad jednostką certyfikującą, w tym w gospodarstwie skarżącego, nie zostały one przeprowadzone ze względu na jej uniemożliwienie przez producenta rolnego. Ze wspomnianej dokumentacji wynika, że GIJHARS, w konsekwencji realizacji kompetencji nadzorczych nad produkcją ekologiczną, stwierdził niespełnienie przez skarżącego wymagań rolnictwa ekologicznego. Zdaniem WSA, w tej sytuacji organy orzekające w sprawie, w oparciu o ustalenia organu nadzoru nad jednostką certyfikująca i zarazem organu właściwego w zakresie oceny przestrzegania wymogów do gospodarstwa ekologicznego, mogły przyjąć, że skarżący nie spełnia wymogów dla produkcji w rolnictwie ekologicznym. Sąd podkreślił, że pisma z 5 listopada 2008 r. i 13 października 2009 r. zawierają jednoznaczne stanowisko co do umieszczenia skarżącego w wykazie producentów spełniających te wymagania. W ocenie Sądu pierwszej instancji o tym, że skarżący jako producent rolny nie spełnia wymogów dla rolnictwa ekologicznym pomimo, iż jednostka certyfikująca zamieściła w wykazie, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. dane skarżącego, świadczą wyniki kontroli przeprowadzonej 11 lutego 2009 r. przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu ARiMR we W.. W toku tej kontroli ustalono, że na działkach C, D i F znajdowały się ugory, a nie tak jak deklarował skarżący plantacje maliny czy porzeczki, zaś ugór nie jest rodzajem użytku rolnego dotowanym w ramach programu rolnośrodowiskowego (§ 9 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Ponadto Sąd podniósł, że z informacji pisemnej kontrolerów wynika, iż na części działki C (cz-1) znajdowało się nasadzanie nieukorzenionych sztobrów malin. Odstępy pomiędzy sztobrami malin były bardzo nieregularne natomiast rozstawy między rzędami były znacznie zawyżone. W części rzędów nie stwierdzono w ogóle nasadzeń. Ustalona średnia gęstość występowania sztobrów wynosiła około 340 szt./ha. Na części działki C (cz-2 i cz-3) w dniu kontroli nie stwierdzono obecności krzewów i sztobrów malin. Na działce D stwierdzono stan analogiczny do działki C (cz-1), gęstość występowania sztobrów około 290 szt/ha. Na działce F, w wyniku wizji terenowej przeprowadzonej, z uwagi na warunki pogodowe, 2 marca 2009 r. ustalono średnią obsadę na poziomie około 230 szt/ha. Przeważająca ilość nasadzonej nie przekraczała 30 cm wysokości, stwierdzono młode nasadzenia nie dające owoców, nie rozgałęzione. Średnia szerokość miedzy rzędami wynosiła około 7 m, przy czym w części rzędów nie było w ogóle nasadzeń. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że skoro skarżący nie spełniał wymogów określonych dla rolnictwa ekologicznego to nie można przyjąć, iż realizował tę samą liczbę pakietów jak w zobowiązaniu pierwotnym w ramach programu PROW 2004-2006 co, w rozumieniu § 30 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jest warunkiem otrzymania płatności dla zmienionego zobowiązania wykonywanego w ramach programu PROW 2007-2013. P. P.zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący zarzucił : - naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art.5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. w związku z art. 28 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolnospożywczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 44, dalej: ustawa o jakości handlowej) poprzez niezastosowanie przy ocenie legalności aktu i w rezultacie dokonanie błędnego ustalenia, że dopuszczony przez organ dowód z ustaleń poczynionych przez GIJHARS podczas czynności sprawdzających był zgodny z prawem; 2. art.8 ust.1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. oraz art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej oraz znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UEL 189 z 20.07.2007 r. ze zm.) poprzez ich zastosowanie do badania legalności czynności sprawdzających i powstałych w związku z nimi dowodów w dniach 3-6 czerwca 2008 r., podczas gdy nie miały one zastosowania ponieważ ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. uchwalona została rok po tych czynnościach, zaś rozporządzenie (WE) nr 834/2007 zgodnie z art. 42 in fine stosuje się od dnia 1 stycznia 2009 r. - w konsekwencji tego naruszenia Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności dowodu ustaleń GIJAHRS przypisał mu kompetencje, których ten organ kontroli w 2008 r. nie posiadał; - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, na skutek opisanych w pkt 1 i 2 naruszeń prawa materialnego, organ dopuścił niezgodny z prawem dowód na okoliczność, że kasator nie spełnił wymagań produkcji w rolnictwie ekologicznym; 4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 7 ust.1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181, dalej: rozporządzenie w sprawie kontroli) poprzez wykazywanie legalności zaskarżonego aktu w oparciu o własną ocenę niezgodnego z prawem i niedopuszczonego dowodu – notatki służbowej z 17 marca 2009 r.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 76 § 1 k.p.a. art. 9 ust.2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2004 r. w sprawie wzoru formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2004 r. Nr 232, poz. 2336) poprzez niedostrzeżenie, że organ dokonał ustaleń faktycznych nie respektując szczególnej mocy dowodowej dokumentu urzędowego; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a. załącznikiem nr 5 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. poprzez niedostrzeżenie, że organ dokonał ustaleń faktycznych w sprawie z naruszeniem właściwości rzeczowej; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz z art. 80 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a poprzez niedostrzeżenie, że ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o raporty kontroli zostały dokonane niezgodnie z ich treścią dowolnie i bez powiązania z innymi dowodami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Dolnośląskieg Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., która odmówiono P. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczym powodem odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej było ustalenie organów, które zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że P. P. nie spełniał wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym określonych w rozporządzeniu rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 1991 r. L 198.1 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji zostało sformułowane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych problemów występujących w sprawie. Na wstępie należy zauważyć, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w trybie § 30 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z powołanym przepisem warunkiem przyznania płatności było: realizowanie przez co najmniej 3 lata programu rolnośrodowiskowego na podstawie rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz realizowanie w ramach zobowiązywania rolnośrodowiskowego co najmniej takiej samej liczby pakietów. Skarżący zadeklarował realizację następujących pakietów programu rolnośrodowiskowego: pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne - wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i wariant 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz pakiet 3- ekstensywne trwałe użytki zielone - wariant 3.1- ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana między innymi do działek rolnych użytkowanych jako: 1) grunty orne, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego; 2) trwałe użytki zielone, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu trzeciego i czwartego; 3) sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, b) wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego- w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego. W myśl § 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 może być przyznana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z: przepisami o rolnictwie ekologicznym i przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych oraz przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin oraz najlepszą wiedza i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Problematyka rolnictwa ekologicznego w prawie krajowym regulowana była kolejnymi ustawami o rolnictwie ekologicznym ( ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. jednostkami organizacyjnymi w sprawach kontroli i certyfikacji w rolnictwie ekologicznym są upoważnione jednostki certyfikujące przeprowadzające kontrole oraz wydające i cofające certyfikaty zgodności. W omawianym stanie prawnym upoważniona jednostka certyfikująca miała obowiązek przekazywania do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi ARiMR wykazu producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 (art. 9 ust. 1 pkt 1). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., określił w rozporządzeniu z dnia 13 października 2004 r. wzór formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 232, poz. 2336). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. organem właściwym w sprawach kontroli i certyfikacji w rolnictwie ekologicznym jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, która między innymi sprawuje nadzór nad upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw rolnictwa jednostkami certyfikującymi. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., w ramach powyższego nadzoru, Główny Inspektor: 1) przeprowadza analizy danych dostarczanych przez upoważnione jednostki certyfikujące; 2) dokonuje kontroli upoważnionych jednostek certyfikujących w zakresie stosowania przez nie procedur kontrolnych, posiadanych środków technicznych i kwalifikacji pracowników oraz dokonuje sprawdzenia dokumentów dotyczących kontroli producentów; 3) przekazuje upoważnionym jednostkom certyfikującym wnioski pokontrolne. Dla zapewnienia skuteczności nadzoru Główny Inspektor może: 1) żądać od upoważnionych jednostek certyfikujących wszelkich dodatkowych informacji i danych związanych z wykonywanym nadzorem; 2) dokonywać sprawdzenia u producentów prawidłowości kontroli wykonanych przez upoważnione jednostki certyfikujące ( art. 5 ust. 2). Do postępowania kontrolnego prowadzonego w ramach nadzoru, o którym mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (art. 5 ust. 3). Z kolei z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1557 ze zm., dalej: ustawa o jakości handlowej) wynika, że z przebiegu kontroli sporządza się protokół, jeżeli przepisy Unii Europejskiej lub przepisy odrębne w zakresie rynków rolnych nie stanowią inaczej. Kompetencje nadzorcze Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zostały odmiennie określone w ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 sprawuje ona nadzór nad jednostkami certyfikującymi oraz nadzór nad produkcją ekologiczną. W ramach nadzoru nad jednostkami certyfikującymi Główny Inspektor sprawdza prawidłowość działania jednostek certyfikujących w zakresie przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego, w tym: 1) prowadzi analizy danych i informacji dostarczanych przez jednostki certyfikujące; 2) prowadzi audyty i dokonuje inspekcji jednostek certyfikujących w zakresie stosowania przez nie procedur kontrolnych, posiadanych środków technicznych i kwalifikacji posiadanych przez osoby prowadzące kontrolę, o której mowa w art. 7 ust. 1, oraz dokonuje sprawdzenia dokumentów dotyczących kontroli; 3) przekazuje jednostkom certyfikującym wnioski pokontrolne; 4) nakazuje wykonanie odpowiednich działań naprawczych związanych z funkcjonowaniem jednostek certyfikujących; 5) może żądać od jednostek certyfikujących wszelkich dodatkowych danych i informacji związanych ze sprawowanym nadzorem; 6) może sprawdzić u producentów ekologicznych prawidłowość kontroli, o której mowa w art. 7 ust. 1, prowadzonej przez jednostki certyfikujące (art. 8 ust. 2). Główny Inspektor w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną, oprócz kontroli prowadzonej przez Inspekcję na podstawie przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, może sprawdzić u producentów ekologicznych, w zakresie produktów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) lub b) rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, ze zm.), czy produkcja ekologiczna jest zgodna z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego (art.8 ust. 3). Główny Inspektor może powierzyć prowadzenie czynności, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 6 oraz ust. 3, wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, właściwemu ze względu na miejsce, w którym mają być prowadzone te czynność (art.8 ust. 6). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Inspekcja gromadzi i przechowuje dane i informacje o producentach ekologicznych. Zgodnie z art. 9 ust.2 ustawy Główny Inspektor udostępnia, na wniosek zainteresowanego podmiotu, dane i informacje dotyczące produkcji ekologicznej i producentów ekologicznych. Jak już wspomniano zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 było ustalenie, że nie spełnia on wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. W sprawie jest bezsporne, że Piotr Peisert w 2008 r. został umieszczony w wykazie, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., co oznacza, że upoważniona jednostka certyfikująca, w ramach posiadanych kompetencji, stwierdziła, że spełnia on wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Odmienne ustalenie organów orzekających w sprawie zostało dokonane na podstawie informacji uzyskanych z GIJHARS. Wynikało z nich, że wyłączną przyczyną uznania, iż skarżący nie spełnia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym było uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego, w ramach nadzoru sprawowanego nad upoważnioną jednostką certyfikującą. W związku z tym GIJHARS pismem z dnia 29 października 2008 r. zwrócił się do upoważnionej jednostki certyfikującej – COBICO sp. z o.o. z zaleceniem wstrzymania decyzji certyfikacyjnej dla skarżącego oraz z zaleceniem nie zamieszczania jego danych w wykazie producentów, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Pomimo tych zaleceń dane P. P. zostały ujęte w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91. Organy orzekające w sprawie uznały jednak, kierując się ustaleniami GIJHARS, że faktycznie wspomniane wymagania nie zostały przez skarżącego spełnione. Sąd pierwszej instancji zaakceptował powyższe stanowisko stwierdzając, że organy IJHARS w ramach wykonywanego nadzoru mogą podejmować działania w zakresie sprawowania prawidłowości działania jednostki certyfikującej, a także w zakresie spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Wspomniane organy mogą, zdaniem Sądu, wypowiedzieć się w przedmiocie wypełnienia warunków rolnictwa ekologicznego u producenta rolnego podlegającego tym wymaganiom, przy czym wyrażenie stanowiska może nastąpić także w formie dokumentów mających charakter pism, informacji lub notatek służbowych, gdyż przepisy nie wymagają by następowało to każdorazowo w formie protokołów z kontroli. Z powyższego wynika, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenie dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym Sąd pierwszej instancji jako wzorzec kontroli przyjął przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Zauważyć należy, że czynności kontrolne podejmowane były przez organy IJHARS, w ramach nadzoru sprawowanego nad upoważnioną jednostką certyfikującą w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. W związku z tym działania tych organów należało ocenić w świetle przepisów wspomnianej ustawy, w szczególności kompetencji, jakie im przysługiwały. Uprawnienia nadzorcze GIJHARS określone zostały w art. 5 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. i nie obejmowały sprawdzania spełnienia przez producentów rolnych wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Podkreślenia wymaga, że w omawianym stanie prawym działania nadzorcze GIJHARS mogły dotyczyć upoważnionych jednostek certyfikujących a nie producentów rolnych (art. 5 ust. 2 pkt 2). Dopiero ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., która weszła w życie 7 sierpnia 2009 r., wyposażyła GIJHARS w uprawnienia nadzorcze nad produkcją ekologiczną (art. 8 ust. 1 i 3). Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji pominął te istotne dla sprawy regulacje i nie wyjaśnił z jakich powodów uznał za właściwe stosowanie do stanu faktycznego, który został ukształtowany w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Sąd nie rozważył także innej istotnej kwestii, a mianowicie charakteru prawnego wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. W ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. zagadnienie to nie zostało uregulowane. Pewną wskazówkę pozwalającą ocenić charakter tego wykazu może stanowić art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., zgodnie z którym wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że zakres rzeczowy wykazu producentów rolnych w obu ustawach został określony podobnie wydaje się uzasadnione przyjęcie, że także w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. wykaz producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym należało w postępowaniach wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., traktować jako dokument urzędowy. Konsekwencją uznania, że wspomniany wykaz stanowi dokument urzędowy jest przyjęcie jego zwiększonej mocy dowodowej a także warunków jego odrzucenia przez organ administracji publicznej (art. 76 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł tego problemu i nie rozważył, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji został przeprowadzony dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego (wykazu producentów rolnych). Jest to o tyle istotne, że nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu stanowi naruszenie prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. do postępowania kontrolnego prowadzonego przez GIJHASR w ramach nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej produktów rolno – spożywczych. W szczególności chodzi tu o przepis art. 28 ustawy o jakości handlowej, który stanowi, że co do zasady z przebiegu kontroli sporządza się protokół. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że w przypadku czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną przepisy nie wymagają by wyrażenie stanowiska przez GIJHSAR w sprawie spełnienia przez producenta rolnego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym następowało każdorazowo w protokole kontroli, lecz możliwe jest nadanie temu stanowisku formy pisma, informacji lub notatki urzędowej. Jak już podnoszono, GIJHSAR sprawuje nadzór nad produkcją ekologiczną dopiero od dnia wejścia w życie ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., która nie mogła mieć zastosowania do czynności nadzorczych podejmowanych wobec upoważnionej jednostki certyfikującej w roku 2008. W związku z tym rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące formy zajęcia stanowiska odnośnie do wypełnienia przez producenta rolnego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym pozostają poza istotą sprawy. Podkreślić jednak trzeba, że o ile art. 5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. zawierał odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o jakości handlowej produktów rolno – spożywczych, to zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym nadzór nad produkcją ekologiczną jest sprawowany na podstawie przepisów o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych dotyczących postępowania kontrolnego. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wykonywanie czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną musi być utrwalone w formie protokołu (art. 28 ust. 1 ustawy o jakości handlowej). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niezależnie od ustalenia, iż skarżący nie spełniał wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w toku postępowania stwierdzono, że nie użytkował on zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek w określony w nim sposób. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tym zakresie do protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej 11 lutego 2009 r. oraz "informacji pisemnej" z 17 marca 2009 r. sporządzonej przez kontrolerów. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przytoczone przez Sąd ustalenia zawarte w "informacji pisemnej" z 17 marca 2009 r. (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie były powołane w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny odbiegający od stanu sprawy ustalonego przez organ. W skardze kasacyjnej kwestie związane z posłużeniem się przez WSA "informacją pisemną" z 17 marca 2009 r. podniesiono w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 2 i 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli. Z uzasadnienia przytoczonego zarzutu wynika, że jego istota sprowadza się do zakwestionowania możliwości utrwalania przebiegu kontroli na miejscu w inny sposób, niż w raporcie kontroli, a w szczególności, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie treści raportu z kontroli na miejscu poprzez sporządzanie notatek służbowych po dacie kontroli i sporządzeniu raportu, który mają uzupełniać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, że zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, czynności kontrolne należy utrwalać w formie raportu, który powinien zawierać elementy wymienione w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli. Należy także zgodzić się z poglądem, że nie jest dopuszczalne uzupełnianie raportu późniejszymi notatkami służbowymi sporządzanymi przez kontrolerów. Powołana przez Sąd pierwszej instancji notatka służbowa z 17 marca 2009 r. (nazywana "informacją pisemną") nie stanowi jednak uzupełnienia raportu z kontroli przeprowadzonej 11 lutego 2009 r., lecz jak wynika z jej opisu jest to notatka służbowa "Dotycząca kontroli obszarowej u producenta rolnego P. P. nr 0. (znak sprawy obszarowej .) mająca na celu ułatwienie podjęcia prawidłowej decyzji dotyczącej przyznania płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego." W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie dotyczące sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych, jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z między innymi niego wynika uprawnienie konkretnego podmiotu do uzyskania płatności. Notatka służbowa, podpisana przez kontrolerów, opisująca szczegółowo stan poszczególnych działek rolnych w dacie przeprowadzenia kontroli nie może zastąpić postępowania dowodowego, które w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej powinno być przeprowadzone. Innymi słowy zawarte w notatce służbowej z 17 marca 2009 r. informacje dotyczące sposobu użytkowania działek rolnych objętych wnioskiem skarżącego nie stanowią dowodu pozwalającego na dokonywanie istotnych ustaleń w sprawie. Jak się wydaje takie stanowisko zajął także organ, który w zaskarżonej decyzji nie odwoływał się do treści wspomnianej notatki. Sąd pierwszej instancji przytaczając dane zawarte w notatce, przyjął w istocie w tym zakresie inne ustalenia faktyczne, niż organ w zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak żadnego zarzutu w tym zakresie, co oznacza, że ta kwestia pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku podniesiono, że z raportu kontroli przeprowadzonej 11 lutego 2009 r. wynika, że na działkach C, D i F nie była prowadzona deklarowana przez skarżącego uprawa (maliny i porzeczki). Z tej przyczyny nie można uznać, że skarżący spełnia wymogi dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Sąd pierwszej instancji oceniając przyjęte przez organ wyniki nie dostrzegł, że raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej 11 lutego 2009 r. nie zawiera informacji dotyczących wszystkich działek zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej, w tym działki A i B, a ponadto nie odnosi się on do stanu gruntu w 2008 roku. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji badał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w kontekście poszanowania zasady określonej w powołanym przepisie. W szczególności nie jest jasne, czy organ dokonując ustaleń w zakresie sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych uwzględnił oświadczenie pełnomocnika skarżącego z 7 marca 2009 r. o zaniechaniu kontynuowania uprawy malin w sezonie 2009 r. i ocenił je w powiązaniu z wynikiem kontroli na miejscu. Stanowisko Sądu, że wspomniane oświadczenie pośrednio potwierdza istnienie wskazanego w wyniku kontroli stanu upraw jest dowolne i nie zostało poparte żadną argumentacją. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a zaskarżony wyrok został wydany przed przeprowadzeniem wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji, zarówno w płaszczyźnie jej zgodności z prawem materialnym jak i przepisami postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze konieczność rozważenia charakteru prawnego wykazu producentów, którzy spełnili wymagania do produkcji w rolnictwie ekologicznym, jego moc wiążącą oraz potrzebę i możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. W tym kontekście konieczne stanie się rozważenie kompetencji nadzorczych GIJHARS określonych w ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., w szczególności, czy czynności podejmowane na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy mają charakter kontroli na miejscu i czy uniemożliwienie ich przeprowadzenia, o ile miało istotnie miejsce, wywołuje skutki określone w art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Ponadto Sąd pierwszej instancji oceni, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.