I OSK 249/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 262/13 w sprawie ze skargi B. O. i J. O. na przewlekłość Starosty Pruszkowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Starosty Pruszkowskiego na rzecz B. O. i J. O. solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 262/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. i J. O. na przewlekłość Starosty Pruszkowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 1/12 oddalił skargę J. O. i B. O. na bezczynność Starosty Pruszkowskiego. Jak wskazano główną przyczyną niewydania przez Starostę Pruszkowskiego stosownej decyzji jest konieczność załatwienia szeregu pism i wniosków składanych przez skarżących. Okoliczność ta – w ocenie Sądu - stanowiła wystarczającą przesłankę usprawiedliwiającą prowadzenie przez organ postępowania dłużej niż określa to przepis art. 35 § 3 Kpa. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 16 czerwca 2012 roku. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. uznał zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W dniu 22 kwietnia 2013 r. skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Pruszkowskiego w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy M. żądając zobowiązania tego organu do podjęcia czynności w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący przedstawili przebieg postępowania odszkodowawczego od daty jego wszczęcia w dniu 24 maja 2006 r. Zarzucili organowi nieuzasadnione przedłużanie postępowania i naruszenia prawa o charakterze procesowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazując na podejmowane przez siebie czynności stwierdził, że nie dopuścił się przewlekłości. Starosta Pruszkowski decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie oraz zobowiązał do jego zapłaty Wójta Gminy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), albowiem w związku z wydaniem przez Starostę Pruszkowskiego powołanej decyzji, orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu do jej wydania stało się bezprzedmiotowe. W pozostałej części Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji ocena czy wystąpiła przewlekłość postępowania jest w niniejszej sprawie ograniczona do okresu po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 1/12 oddalającego skargę na bezczynność. Sąd jest bowiem związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku i jednoznacznym stwierdzeniem, że organ nie jest bezczynny. Zatem wszystkie zarzuty dotyczące przebiegu postępowania od dnia złożenia wniosku do daty wydania powołanego wyroku nie mają dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Dokonując oceny przebiegu postępowania w późniejszym okresie, zdaniem Sądu I instancji, nie można w ogóle mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W postępowaniu prowadzonym przed Starostą składanie przez wnioskodawców kolejnych pism dotyczących zastrzeżeń do opinii biegłego, badanie składanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, przekazywanie wyjaśnień rzeczoznawcy stronom oraz rozpatrywanie wniosków o wyłączenie pracowników starostwa spowodowało konieczność wydłużenia postępowania, o czym organ informował skarżących zawiadomieniami: - z dnia 4 października 2012 r. wskazując, że z uwagi na konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych przez skarżących uwag oraz umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw przed wydaniem decyzji, postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 listopada 2012 r., - z dnia 12 grudnia 2012 r. podnosząc, iż ze względu na konieczność wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego po uzyskaniu od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych uwag do operatu szacunkowego oraz konieczność umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw przed wydaniem decyzji, przewidywany termin zakończenia postępowania to 28 lutego 2013 r., - z dnia 13 marca 2013 r. informując, że w związku z rozpatrywaniem przez Wojewodę Mazowieckiego zażalenia na niezałatwienie przez Starostę w terminie sprawy ustalenia wysokości odszkodowania oraz względu na obowiązek rozpatrzenia całości obszernego materiału dowodowego i umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw przed wydaniem decyzji, przewidywany termin zakończenia postępowania to 31 maj 2013 r. (termin ten został ponowiony w piśmie z dnia 19 marca 2013 r.), - z dnia 26 kwietnia 2013 r. organ wskazał, że z powodu braku wystarczających wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego przewidywany termin zakończenia sprawy to 28 czerwca 2013 r. Z uwagi na wskazane okoliczności Sąd I instancji uznał, że działanie organu nie spełnia znamion przewlekłości. Starosta Pruszkowski - z uwagi na m.in. konieczność uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień dotyczących zgłoszonych przez skarżących uwag oraz umożliwienia stronom skorzystania z przysługujących im praw - przed wydaniem decyzji, nie mógł sprawy zakończyć w terminie wskazanym w przepisie art. 35 § 3 Kpa. Jednocześnie o niniejszym organ informował skarżących powołanymi uprzednio pismami, wskazując za każdym razem termin zakończenia sprawy, czym dopełnił obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 Kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. O. i J. O. reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w zakresie punktu drugiego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie pod sygn. akt I SAB/Wa 1/12, który to wyrok wydany został w wyniku złożenia skargi na bezczynność organu, podczas gdy skarga w przedmiotowym postępowaniu dotyczy przewlekłości postępowania, co ostatecznie skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i ograniczeniem rozpoznania sprawy do okresu po uprawomocnieniu się wyroku, tj. po dniu 16 czerwca 2012 r. 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ograniczenie ustalenia stanu faktycznego w uzasadnieniu orzeczenia do przedstawienia toku instancyjnego sprawy, z pominięciem poszczególnych czynności podejmowanych przez organ i skarżących w toku postępowania przed Starostą Pruszkowski, podczas gdy jedynie analiza poszczególnych działań w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pozwala na ustalenie, czy organ dopuścił się przewlekłości postępowania, co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia w uzasadnieniu orzeczenia ustaleń dokonanych przez organ, a także oceny ich pod względem zgodności z prawem i rozstrzygnięcia o przyjęciu ich w całości bądź w części, co w istocie doprowadziło do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny; 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zestawienia zarzutów skarżących z ustaleniami poczynionymi przez organ administracji publicznej i z materiałem dowodowym w sprawie, co ostatecznie doprowadziło do wydania orzeczenia bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wszystkich istotnych okoliczności w sprawie; W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty podkreślając, że rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku tego Sądu z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12. Związanie sądu znajduje zastosowanie, gdy zachodzi tożsamość zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. O ile w niniejszym postępowaniu zachodzi tożsamość stron postępowania, o tyle brak jest tożsamość przedmiotowej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r. wydany został w sprawie ze skargi na bezczynność organu, natomiast w niniejszej sprawie skarga dotyczyła przewlekłości postępowania. Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że są to instytucje tożsame i z tego powodu uznał się związanym oceną prawną i treścią orzeczenia w sprawie I SAB/Wa 1/12, dopuszczając się w ten sposób naruszenia przepisów postępowania. Gdyby Sąd I instancji w sposób prawidłowy ocenił, że nie jest związany poprzednim wyrokiem, wówczas przystąpiłby nie tylko do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, z uwzględnieniem czasu do dnia 16 czerwca 2012 r., ale także dokonałby oceny działania organu w całkowitym przedziale czasowym. Sąd jednak zaniechał takiego działania, ograniczając się jedynie do badania stanu przewlekłości po dniu 16 czerwca 2013 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych postawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszących tę skargę – przyjęcia przez Sąd I instancji związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12 w sytuacji, gdy wskazany wyrok dotyczył sprawy ze skargi na bezczynność organu, a rozpoznawana obecnie sprawa zainicjowana została skargą na przewlekłość postępowania. Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niejako konsekwencją uchybienia zarzucanego Sądowi I instancji na wstępie skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wnoszących skargę kasacyjną zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że słusznie zarzuca się w tej skardze, że w sprawie niniejszej nieprawidłowo Sąd I instancji uznał, iż jest związany opinią prawną wyrażoną w wyroku z dnia z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12, rozstrzygającym sprawę ze skargi tych samych skarżących na bezczynność organu i w konsekwencji ocena przez Sąd czy w sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania jest w niniejszej sprawie ograniczona do okresu po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 1/12. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej przedmiotem badania sądu administracyjnego jest czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto, wydanie aktu po wniesieniu skargi nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, albowiem sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się merytorycznie w kwestii czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce w sprawie. Natomiast dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Spełnienie tych warunków obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z powyższego wynika jednoznacznie, co zasadnie akcentuje się w skardze kasacyjnej, że instytucje bezczynności i przewlekłości nie są tożsame. W sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 1/12 przedmiotem oceny Sądu były przesłanki bezczynności, a nie przewlekłości postępowania. W przedmiotowej sprawie natomiast Sąd winien był zbadać, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania. W konsekwencji, wadliwe było stanowisko Sądu I instancji co do związania oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku. Brak jest bowiem między obiema sprawami tożsamości przedmiotowo-podmiotowej. O ile oczywistym jest, że ze względu na skarżących w obu postępowaniach zachodzi tożsamość podmiotowa, o tyle ze względu na przedstawione wyżej okoliczności nie zachodzi w obu sprawach tożsamość przedmiotowa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, przy czym ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Skoro ocena prawna wyrażona w sprawie I SAB/Wa 1/12 z przedstawionych wyżej względów nie mogła być uznana za ocenę prawną wyrażoną w tej samej sprawie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to błędnie Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie podlega badaniu wyłącznie przewlekłość po wydaniu wyroku z dnia 23 marca 2013 r. Również związanie prawomocnym wyrokiem Sądu wynikające z art. 170 p.p.s.a. nie uprawnia do przyjętego przez Sąd ograniczenia co do zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji podzielić także należy zarzut dotyczący błędnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, przejawiającego się w tym, że Sąd ten badał wystąpienia przesłanek przewlekłości postępowania jedynie od dnia 16 czerwca 2012 r., to jest daty prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie I SAB/Wa 1/12. Powyższe uchybienie stało się także przyczyną naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, natomiast błędny wynik tej kontroli, którego przyczyną było naruszenie wskazanych wcześniej przepisów prawa nie uzasadnia zarzutu naruszenia wymienionego przepisu. Powyższe okoliczności powodują, że wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części należało uchylić na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W postępowaniu tym Sąd oceni czy postępowanie prowadzone przez Starostę Pruszkowskiego miało charakter przewlekły. Sąd I instancji zobowiązany jest uwzględnić wskazania Sądu odwoławczego co do okresu, jaki winien być objęty badaniem i oceną Sądu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.