III SA/Gd 799/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na uchwalę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta z powodu nieudzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu Miasta [...] za 2012 r. postanawia odrzucić skargę. I. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 31 lipca 2013 r. w przedmiocie przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta S. M. K. z powodu nieudzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu Miasta S. za 2012 r. wniósł M. K. – Prezydent Miasta S., domagając się stwierdzenia jej nieważności, stwierdzenia, że nie podlega wykonaniu w całości, wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. II. W uzasadnieniu skargi zarzucono zaskarżonej uchwale: - naruszenie art. 28a ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) poprzez niezachowanie trybu imiennego głosowania przy przyjęciu poprawki do projektu uchwały i art. 28a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przeprowadzenie głosowania w sprawie przyjęcia poprawki do projektu uchwały przed zapoznaniem Rady Miejskiej z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi S. absolutorium a także przed wysłuchaniem jego wyjaśnień; - naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706) poprzez niejednoznaczne sformułowanie pytania referendalnego oraz art. 9 ust. 2 pkt 2-4 tej ustawy poprzez niezastosowanie wymienionego przepisu skutkujące niezawarciem w treści uchwały wymaganych prawem konstytutywnych elementów uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, takich jak: termin przeprowadzenia referendum, wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a, kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. III. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. IV. Zaskarżona uchwała z dnia 31 lipca 2013r. o przeprowadzeniu referendum gminnego w sprawie odwołania skarżącego M. K. z powodu nieudzielania mu absolutorium z tytułu wykonania budżetu Miasta S. za 2012r. wydana została na podstawie prawnej zawartej w następujących przepisach prawa: Art. 28a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) 1. Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3. 2. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. 3. Rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. 4. Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 3, rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta. 5. Uchwałę, o której mowa w ust. 3, rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym. Art. 24a ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 706): 1. Uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewodniczący rady gminy przekazuje komisarzowi wyborczemu. 2. Komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum w ciągu 14 dni po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę w trybie art. 91 ustawy, o której mowa w art. 6 pkt 1, albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia o oddaleniu lub odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę, o którym mowa w ust. 3. 3. Na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej zgłoszenia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni. IV. Z powyższych przepisów wyłaniają się kolejne etapy postępowania związanego z nieudzielaniem absolutorium wójtowi (prezydentowi miasta): a) uchwała o nieudzielaniu absolutorium b) uchwała o przeprowadzeniu referendum, którą rada może lecz nie musi podjąć bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady c) przekazanie uchwały wojewodzie i komisarzowi wyborczemu d) możliwość dokonania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały e) możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przez radę gminy w/w rozstrzygnięcia nadzorczego f) wydanie przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum w terminie zależnym od dokonania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego i ewentualnego rozstrzygnięcia skargi na to rozstrzygnięcie przez sąd V. Ani ustawa o referendum lokalnym, ani ustawa o samorządzie gminnym nie zawierają przepisu szczególnego, przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez osobę, której odwołania referendum miałoby dotyczyć. VI. Równocześnie wykluczyć należy, aby uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum mogła naruszać czyjkolwiek interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie interesu prawnego polega bowiem na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki związek musiałby nadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Naruszenie tego interesu prawnego powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywalne w przyszłości, lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 206/09 dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). VII. Uchwała, której istota sprowadza się do wyrażenia przez organ uchwałodawczy gminy woli przeprowadzenia referendum zmierzającego do odwołania organu wykonawczego gminy nie rodzi żadnych skutków mogących bezpośrednio oddziaływać na czyjąkolwiek sferę praw i obowiązków. Zmierza ona jedynie do poddania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy ocenie dokonywanej przez członków wspólnoty gminnej w drodze głosowania w referendum i obliguje komisarza wyborczego do wydania w określonym trybie postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Zrozumiałą chęć uniknięcia takiej oceny przez osobę mającą być jej poddaną należy postrzegać jako interes faktyczny, nie podlegający ochronie w drodze skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. Podkreślić należy także, że funkcją skargi opartej na przepisie art.101 §1 ustawy samorządowej nie jest w żadnej mierze rozstrzyganie sytuacji konfliktowych między organami tej samej gminy. VIII. Mając powyższe na względzie, należało uznać za niedopuszczalną skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania prezydenta miasta - wniesioną przez osobę piastującą tę funkcję. Uznanie skargi za niedopuszczalną rodzi skutek w postaci jej odrzucenia przez sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.