II OSK 1425/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. D. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 443/13 w sprawie ze skarg J. D. i W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 17 października 2009 r. nr XLV/381/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czaplinek obejmującego obszary ewidencyjne w części obrębów: Broczyno, Machliny, Łazice, Pławno, Psie Głowy i Trzciniec oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 443/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi J. D. i W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 17 października 2009 r. nr XLV/381/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czaplinek obejmującego obszary ewidencyjne w części obrębów: Broczyno, Machliny, Łazice, Pławno, Psie Głowy i Trzciniec. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą Nr XVL/381/09 z dnia 17 października 2009 r. Rada Miejska w Czaplinku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Czaplinek, obejmujący obszary ewidencyjne w części obrębów: Broczyno, Machiny, Łazice, Pławno, Psie Głowy i Trzciniec. Następnie pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. J. D. wezwał Radę Miejską w Czaplinku do usunięcia naruszeń prawa, którymi – jego zdaniem – obarczona jest powyższa uchwała, zarówno w zakresie treści planu jak i wskazując na naruszenie zasad jego uchwalania. Dnia 4 lutego 2013 r. tej samej treści wezwanie skierował do Rady Miejskiej w Czaplinku W. M. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwania. Następnie J. D. i W. M., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Czaplinku z dnia 17 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 443/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargi oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami położonych na terenie objętym skarżoną uchwałą nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę zagrodową lub mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący, poza ogólnikowym wskazaniem na naruszenie skarżoną uchwałą art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego nie wykazali tego naruszenia, tzn. nie wskazali w jaki sposób ustalenia uchwalonego zaskarżoną uchwałą planu naruszyły ich prawo własności lub możliwości w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Zdaniem Sądu argumenty odnoszące się do naruszenia uchwałą przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane, są chybione. Skarżona uchwała przepisom tym nie uchybia i zawsze będą one miały zastosowanie w procesie inwestycyjnym. Plan miejscowy określa jedynie przeznaczenie i zasady zagospodarowania oraz zabudowy określonych w nim przestrzeni (gruntów). W wyniku uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do żadnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, których skarżący są właścicielami, wpływającej na sposób wykonywania przez nich prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym co do sposobu ich zagospodarowania, a w każdym razie zarzuty w tym zakresie, ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w rozpatrywanych skargach, nie zostały skonkretyzowane. Nie wykazano zatem w żaden sposób prawnej ingerencji zaskarżonej uchwały w nieruchomości skarżących, a tylko w tym przypadku można mówić o naruszeniu interesu prawnego. Sąd podkreślił, że skarga oparta na art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Skarżący nie mogą się zatem powoływać na naruszenie praw lub uprawnień innych osób lub społeczności lokalnej. Naruszenia interesu prawnego, jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej. Skargi kasacyjne (identyczne w swej treści) od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. M. i J. D. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, tj. poprzez dokonanie ustalenia, że skarżący nie wskazał w jaki sposób zapisy planu naruszyły jego prawo własności lub możliwość zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy argumentacja skarżącego w tym zakresie znajdowała się w dalszej części skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ zapoznanie się ze stanowiskiem strony skarżącej mogło spowodować inne rozstrzygnięcie co do wskazania legitymacji procesowej strony skarżącej; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), art. 147 § 1 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów mimo istnienia takiego obowiązku, które to naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ akt jest dotknięty wadami powodującymi nieważność, okoliczność tę Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu i wyeliminować tego rodzaju akt z obrotu prawnego. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego: 3. art. 147 § 1 (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. 101 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na błędzie w procesie subsumcji polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym nie ma legitymacji do złożenia skargi na zaskarżony akt planistyczny gminy. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ wniesione skargi kasacyjne są identyczne w swej treści, rozważania Sądu odnoszą się jednocześnie do obu. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, a poza tym w pkt 3 obu skarg zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazując na przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie ze skarg wniesionych w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), fakt ten nie jest bez znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd administracyjny i przy wnoszeniu skargi. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu skargę na uchwałę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. W rozpoznawanej sprawie zostały wniesione skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Czaplinku w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o tym, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej. Z akt sprawy wynika też, że skargi zostały wniesione do Sądu po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Specyfika skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega jednak na tym, że legitymację skargową do wniesienia tej skargi ma tylko ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem – uchwałą. Fakt naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powinien w skardze wykazać skarżący. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przy wnoszeniu skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarczy posiadanie interesu prawnego, wymagane jest jeszcze aby ten interes został naruszony. Zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd kontrolując zaskarżony akt w pierwszej kolejności musi ustalić czy został prawidłowo wyczerpany tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia, czy skarga została wniesiona w przewidzianym terminie oraz czy wnoszący skargę ma legitymację skargową, tzn. czy wykazał naruszenie zaskarżonym aktem swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to pierwszy, wstępny etap kontroli sądowej, dopiero po ustaleniu, że wnoszący skargę ma legitymację do jej wniesienia, Sąd może przystąpić do kontroli merytorycznej (zgodności z prawem) zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji, skrzący nie wykazali aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienia, co sprowadza się do tego, że nie mieli legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyższą oceną Sądu należy się zgodzić, gdyż skarżący wykazali jedynie posiadanie interesu prawnego wynikającego z tego, że na terenie objętym planem miejscowym posiadają określone nieruchomości. Nie wykazali natomiast, którymi kwestionowanymi postanowieniami planu miejscowego zostały naruszone ich interesy prawne lub uprawnienia. W związku z powyższym nie mają uzasadnienia zarzuty podnoszone w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, gdyż kontrola sądowa została przeprowadzona prawidłowo, zaskarżony wyrok został uzasadniony zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie było podstaw do uwzględnienia skargi na uchwałę, skoro skarżący nie posiadali legitymacji skargowej. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i z dalszej części skargi również nie wynikało, aby interes prawny lub uprawnienia skarżących zostały naruszone zaskarżona uchwałą. W tym stanie rzeczy, przy braku naruszenia interesów prawnych lub uprawnień skarżących, Sąd nie mógł korzystając z uprawnień jakie mu daje art. 134 § 1 p.p.s.a., kontrolować legalności zaskarżonego aktu, gdyż wnoszący skargi nie mieli prawa do ich wniesienia. Bardzo wiele zarzutów podniesionych w skargach w stosunku do uchwały o planie miejscowym, bez ich powiązania z konkretną nieruchomością (nieruchomościami) i bez wykazania na czym ma polegać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nie spełnia wymagań ustawowych w tym zakresie. Krytyczna ocena skarżących szeregu ustaleń uchwalonego planu miejscowego, nie oznacza jeszcze sama przez się, że ustalenia te naruszają konkretne interesy prawne lub uprawnienia skarżących. Samo wskazanie w skardze numeru działki i obrębu, w którym jest położona, jest niewystarczające dla wykazania naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Błędnie zatem został sformułowany zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 3, gdyż nie chodziło tu o wykazanie interesu prawnego, ale o wykazanie naruszenia tego interesu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.