I OSK 526/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 786/13 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 786/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], po rozpatrzeniu wspólnego wniosku A.T., A.T., D.S., U.F., J.P. oraz I.P. i K.P., został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości uregulowanych w KW [...], KW [...] oraz KW [...], położonych w W. przy ulicy W., oznaczonych jako: działka nr [...] z obrębu [...]o pow. 26364 m², działka nr [...] z obrębu [...]o pow. 27629 m² oraz działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 8662 m². W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...],[...],[...] i [...]o łącznej powierzchni 4001 m² - wydzielone pod ulice. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 1994 r. Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydenta [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty będące przedmiotem decyzji Burmistrza [...] położone w W. przy ul. W stanowiący działki ewidencyjne nr [...] wydzielone pod drogi lokalne. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania U.F., D.S. oraz J.P., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W art. 233 u.g.n. wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Wojewoda wskazał, że obecnie podstawą dochodzenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ podkreślił, że obecnie przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek i brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. W niniejszej sprawie strony nie doszły do uzgodnienia wysokości odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Zaś pismem z dnia 28 maja 2008 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] poinformowało wnioskodawców, iż w związku ze zrzeczeniem się prawa do odszkodowania to dochodzone przez nich odszkodowanie jest nienależne, co stanowiło podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Wojewoda zaznaczył, że obowiązek odszkodowawczy, ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z powyższym roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest możliwe ustalenie, bądź też zrzeczenie się, odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 1994 r., zaś właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przejście na własność Gminy [...] wydzielonych pod ulice działek w dniu 7 czerwca 1994 r., a więc wtedy kiedy nie było jeszcze wymagalne roszczenie odszkodowawcze. Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w związku art. 129 ust. 5 u.g.n. i art. 10 ust. 5 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi może nastąpić dopiero po dacie kiedy stała się ostateczna (prawomocna) decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, bez uwzględnienia możliwości skutecznego zrzeczenia się roszczeń przyszłych oraz naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia z dnia 7 czerwca 1994 r., a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy zrzeczenie się przez U.F., D.S. oraz J.P. roszczenia o odszkodowanie, było skuteczne na przyszłość i spowodowało, że wnioskodawcy nie mają możliwości aktualnie skutecznego dochodzenia tego roszczenia i nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania. Sąd wyjaśnił, że do przejęcia na rzecz Gminy [...] działek wydzielonych pod ulice doszło w wyniku podziału dokonanego na wniosek właścicieli nieruchomości, decyzją która stała się ostateczna w dniu 15 czerwca 1994 r. Sąd zaznaczył, że bezspornym jest, iż wnioskodawcy nie otrzymali odszkodowania gwarantowanego im w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślił, że roszczenie o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne (poprzednio pod budowę ulic), nie ulega przedawnieniu, a zatem, może być dochodzone w każdym czasie, czyli także po ustaniu mocy obowiązującej aktu prawnego, w oparciu o który dokonano podziału nieruchomości. Ponadto złożone w dniu 7 czerwca 1994 r. oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejęte działki nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie powołanego przepisu, jak i nie wywołuje także na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Tym bardziej, że art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstawy do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość. Sąd zaznaczył, że na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. wszelkie rokowania i uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone po uoostatecznieniu się decyzji podziałowej, także ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela może nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek. Skoro zatem wyrażenie zgody na nieodpłatne przejście działek na rzecz Gminy [...] nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (tym bardziej przed uzyskaniem cech ostateczności tej decyzji), to nie mogło ono być prawnie skuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...] zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a postępowanie toczące się przed organem drugiej instancji było dotknięte wadami uzasadniającymi jej uchylenie; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia z dnia 7 czerwca 1994 r., a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami u wywłaszczeniu nieruchomości w związku z art. 508 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi i instytucji zwolnienia z długu przyszłego oraz błędne przyjęcie, że nie jest możliwe skuteczne zrzeczenie się przedmiotowego roszczenia przed datą kiedy stała się ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a w konsekwencji błędne uznanie, że istnieją podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Nie ma zatem przeszkód do dokonania przelewu tej wierzytelności. Zatem, zdaniem skarżącego kasacyjne nie ma żadnych przeszkód do zastosowanie wobec roszczenia o odszkodowanie instytucji zwolnienia z długu, o której mowa w art. 508 k.c. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej rozróżnić należy sytuację, gdy obowiązek odszkodowawczy powstaje na skutek działań podejmowanych z inicjatywy organów administracji prowadzących do ograniczenia prawa własności od sytuacji, gdy właściciele z własnej woli podejmują inicjatywę i dążą do podziału nieruchomości. W odniesieniu do drugiej z sytuacji, zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że istnieje obowiązek wypłaty odszkodowania, jeżeli właściciele nieruchomości zrzekli się prawa do odszkodowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy Miasto [...] może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie od Miasta [...] za nieruchomość wydzieloną pod drogę lokalną, która z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła na własność tego miasta, jeżeli decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania za te grunty wydał Prezydent [...] i w związku z tym, czy Miasto [...] miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego orzekającego jako organ drugiej instancji. Wynika to z tego, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] uznał, że brak jest przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za działki, które zostały wydzielone pod ulice, które stały się własnością Miasta [...]. Wojewoda uchylił tą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia a Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Miasta [...]. Od tego wyroku Miasto [...] wniosło skargę kasacyjną Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, w sprawie odpowiednie zastosowanie mają poglądy wyrażone w uchwale (i jej uzasadnieniu) NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W sprawie w której podjęto uchwałę odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, natomiast w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność Miasta [...] z mocy prawa, w wyniku dokonania podziału nieruchomości i wydzielenia jej części pod ulice na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przy czym ewentualne odszkodowanie za przejęte grunty należy ustalić w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. Z tego ostatniego przepisu wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98 u.g.n., które przeszły w wyniku podziału na własność podmiotu publicznego, stanowiąc drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalanie w takim przypadku odszkodowania "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że czyni to właściwy starosta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n.), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna w niniejszej sprawie podstawa przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność Miasta [...] (w uchwale powiatu) i ustalenia odszkodowania, nie ma znaczenia dla konieczności przyjęcia, że Miasto [...] nie ma legitymacji procesowej strony także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od Miasta [...] za nieruchomość wydzieloną na podstawie podziału pod drogę publiczną, która stała się jego własnością, jeżeli decyzję wydał w pierwszej instancji Prezydent tego miasta. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przedmiotowej uchwale i przedstawioną na jego poparcie argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w rzeczonej uchwale stwierdził, że wydającemu w tych sprawach decyzję w pierwszej instancji staroście, nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak można, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Na gruncie ustawy powiatowej starosta nie został wyodrębniony jako organ organizacyjnie. Jednak przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) przyznaje staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego – starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Ujęcie tego przepisu wydaje się nadawać staroście charakter wyodrębnienia organizacyjnego, gdyż nie precyzuje kompetencji starosty, lecz określa go pojęciowo jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Jednak nie jest to istotny typ wyodrębnienia, gdyż k.p.a. jest ustawą proceduralną, a nie ustrojową. Trudno więc przypisywać jej doniosłość w zakresie kształtowania ustroju administracji publicznej. Dokonana w niej typologia organów ma służyć prawidłowemu określeniu ich właściwości w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaś narzędziem ustrojowego kształtowania struktury organów administracji publicznej. W odniesieniu do starosty stanowi nawiązanie do art. 38 ust. 1 u.s.p., który co do zasady wskazuje starostę jako organ właściwy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Tym samym wyodrębnienie dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako wynikające z wyodrębnienia funkcjonalnego, także zachowuje taki charakter. Dowodzi to tego, iż starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego. Dalej NSA stwierdził, że inną kwestią jest natomiast status starosty jako organu administracji publicznej. Czy jest on organem samorządowym, czy organem rządowym, czy może ma charakter samorządowo-rządowy? W pierwszym zakresie, zdaniem NSA odpowiedź nie jest jednoznaczna. Starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, ani zakwalifikowany jako organ powiatu. Powierzono mu natomiast funkcje samorządowe szczebla powiatowego. To powoduje, iż jako wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego staje się jej organem. Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne. Kwestią dodatkową jest rozważenie, czy nie wykazuje znamion organu powiatu. Czy wbrew wyraźnej regulacji ustawy powiatowej, starosta nie zachowuje takiego przymiotu, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Odpowiedz na postawione pytania, należy wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Art. 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Stosownie do art. 98 ust. 3 w zw. z art. 131 i art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu (w niniejszej sprawie Miasta [...]), na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. (w niniejszej sprawie wydzielenie działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną w wyniku podziału dokonanego na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) wydaje starosta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...]). Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu (w niniejszej sprawie Miasta [...]) w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat i na tej podstawie być stroną postępowania. Za takim stanowiskiem przemawiają jak to wskazano w rzeczonej uchwale, też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dodatkowo należy wskazać na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta. Jak to trafnie wskazał następnie NSA powyższe stanowisko nie pozbawia samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. W treści "prawa do sądu" ("prawa do rzetelnego procesu sądowego") - zob. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284) przez Protokół nr 11 do Konwencji (Dz. U. 1998 Nr 147, poz. 962) wyróżnia się trzy podstawowe uprawnienia, a mianowicie: a) prawo do uruchomienia postępowania przed sądem (organem, który odpowiada kryteriom wymaganym od sądu w demokratycznych państwach), czyli prawo dostępu do sądu (A. Wasilewski, Pojęcie "sądu" w prawie polskim w świetle standardów europejskich, PS 2001, nr 11-12, s. 34) i brania udziału w tym postępowaniu, b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, a więc takiej, która zapewnia realizację zasady sprawiedliwości, jawności i równości stron w postępowaniu oraz c) prawo do uzyskania wyroku sądowego, który w razie takiej konieczności może być szybko i skutecznie wyegzekwowany (M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, PiP 1999, nr 11, s. 22 i n.; Z. R. Kmiecik, Glosa do postanowienia SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00, PiP 2002, nr 10, s. 110-111; A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 20; wyrok TK z 16 marca 1999, SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36). Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. - data wyroku TK 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa - można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w., a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Powyższe stanowisko nie powoduje, że naruszona zostanie zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) kreująca sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Jak to stwierdził NSA w przedmiotowej uchwale samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12). Słusznie zatem wskazał następnie NSA, że należy mieć na względzie, iż pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru. Konkludując, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Jak to dalej stanowczo podkreślił NSA, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" - wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139. Prawo do sądu nie powinno przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Dodać tu należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że także na gruncie niniejszej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Miasto [...] stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową Miasta [...] w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z Miastem [...], 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (Prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie nawet do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyżej wykazano Miasto [...] tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie rozpoznał i oddalił skargę Miasta [...] reprezentowanego przez jego Prezydenta, pomimo niedopuszczalności tej skargi. Sąd ten stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinien skargę tą odrzucić. Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok uchylono i skargę Miasta [...] odrzucono.