II SA/Gd 336/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w G. na decyzję Wojewody z dnia 7 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej "A" S.A. w G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 336/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia 20 września 2012 r., Nr [...], Prezydent [...], wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. S., ul. S. i ul. K., stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr [...] o pow. 223 m², [...] o pow. 2890 m² i [...] o pow. 472 m², karta mapy 56, zapisane w księdze wieczystej pod nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 30 września 1970 r., Nr [...], Prezydium [...] w G. wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. S., S. i K., oznaczoną jako parcele nr: [...] o łącznej powierzchni 3596 m², zapisaną w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącą własność P. S.A. w G. Wnioskiem z dnia 10 maja 2007 r. P. S.A. z siedzibą w G., wystąpiło do Prezydenta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...], o łącznej powierzchni 3596 m². Postanowieniem z dnia 31 lipca 2007 r., Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku i wyznaczył Prezydenta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ ustalił, że nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy Bulwaru [...] w G., przy czym budowa Bulwaru [...] w G., była przedsięwzięciem o walorach nie tylko turystycznych, ale przede wszystkim miała kluczowe znaczenie dla zabezpieczenia zbocza klifu K. przed niszczycielską działalnością morza. Bulwar [...] miał stanowić betonową opaskę dla K. i w pierwszym rzędzie miał służyć umocnieniu brzegu morskiego. Organ ustalił, że z protokołu z komisji zwołanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w sprawie zabezpieczenia stoków K. sporządzonego dnia 18 lipca 1963 r., wynika, że "stoki K. na odcinku od plaży do ul. C. były zabezpieczone opaską betonową, która w obecnej chwili jest całkowicie zniszczona i klifowe brzegi narażone są na destrukcyjne działanie fal morskich. Fale podmywają brzegi powodując obsuwanie się stoków i powstawanie niebezpiecznych nawisów". Dnia 14 kwietnia 1965 r. kierownik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. wydał decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalającą lokalizację szczegółową na zabezpieczenie klifu K. oraz budowę Bulwaru [...], a także urządzenie plaży miejskiej. Jak wynika z treści artykułu prasowego znajdującego się w G. W., nr [...], z dnia 20 kwietnia 1967 roku, w 1965 r. na teren inwestycji weszły pierwsze ekipy Przedsiębiorstwa [...] z G., które miały rozpocząć budowę od wzniesienia falochronu o wysokości trzech metrów. Fakt ten został potwierdzony w piśmie Urzędu Morskiego w G. z dnia 28 marca 2012 r., zgodnie z którym roboty budowlane związane z umocnieniem brzegowym w rejonie K. trwały w okresie od 20 kwietnia 1965 r. do 28 listopada 1968 r. Organ ustalił, że zgodnie z dokumentem sporządzonym dnia 12 czerwca 1958 r., zatytułowanym "[...]", punkt "D" Założeń Ogólnych, przedmiotowa inwestycja miała być realizowana w dwóch etapach, z których pierwszy przewidywał budowę hydrotechniczną w możliwie najkrótszym czasie około dwóch lat, drugi etap natomiast mógł być realizowany nawet przez kilka lat w miarę posiadanych środków finansowych. Etap pierwszy, czyli m.in. budowa falochronu, miał bowiem wyeliminować zagrożenie inwestycji ze strony niszczącej działalności morza. W ramach pierwszego etapu inwestycji przeprowadzane były prace na obszarze morskich wód wewnętrznych i pasa technicznego. Następnie rozpoczęto prace związane z zagospodarowaniem terenu, w tym budową deptaka o szerokości 10 metrów. Częścią inwestycji, która ze względów finansowych postępowała mniej dynamicznie, było zagospodarowanie zbocza K. wiążące się z jej odwodnieniem i zagospodarowaniem. Organ powołując się na artykuł prasowy pt. "[...]" zawarty w Dzienniku [...] z 1968 r., ustalił, że urządzeniem terenu przyległego do bulwaru zajmował się Wydział Gospodarki Komunalnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. W roku 1968 rozpoczęto przygotowania do uzbrojenia terenu, w tym położenia deszczówek i zalesienia stoków K. Nadto, z artykułu prasowego również zaczerpniętego z Dziennika [...] z roku 1969 pt. "[...]" wynika, że w roku 1970 przewidywano rozpoczęcie oświetlenia Bulwaru i kapitalny remont stoków K. Organ ustalił, że w styczniu 1968 r. Zakład Projektowania Architektury Przemysłowej Politechniki [...] sporządził projekt wstępny "Urządzenia Zieleni dla Bulwaru [...] i Umocnienia Stoków K. w G.", w którym to zawarł stwierdzenie, iż " (...) strome zbocze klifowe narażone jest na skutki erozji morskiej, co ma doniosłe znaczenie dla zagadnienia ochrony klifu K.". Ponadto, zgodnie z powyższym projektem, największym zagrożeniem objęty jest pas klifu na odcinku pomiędzy ul. C. (obecnie A.) a początkiem plaży w rejonie Muzeum [...]. W kwestii urządzenia zieleni na stokach K., przeprowadzono dokładną inwentaryzację, która wykazała, że "zbocze z nielicznymi wyjątkami pokryte jest gęstą roślinnością drzewiasto-krzewiastą". W ramach projektu wyodrębniono dwie części: pierwsza związana była ze skarpą klifu K., która porośnięta była roślinnością zbliżoną do leśnej, drugą natomiast była nowo wybudowana partia bulwaru biegnąca u podnóża skarpy - teren surowy, jałowy oraz nasypowy. Z części ww. projektu zatytułowanej "Plan obsadzenia skarpy klifu", wynika, iż zieleń na skarpie była bardzo obfita. Całkowitej ochronie miała zostać poddana zieleń wysoka, natomiast partie niższe miały być poddane zmianom. Najistotniejszą kwestią był fragment dotyczący samosiewów, których nie należało usuwać, ponieważ ważne było zachowanie środowiska naturalnego, nie natomiast stworzenie miejskiego parku sztucznego. Organ I instancji podkreślił, że w projekcie wskazano, że samosiew jest pożądanym środkiem utrwalenia środowiska oraz umocnienia stoków klifu. W styczniu 1969 r. Zakład Projektowania Architektury Przemysłowej Politechniki [...] wykonał "Plan Ogólny Zagospodarowania Terenu Przedsięwzięcia Inwestycyjnego Budowy Bulwaru [...] i Zabezpieczenia Stoków K. G.". Wynika z niego, że Bulwar [...] obejmuje zagospodarowanie stoków K. i zabezpieczenie skarp przed erozją. Według tej koncepcji K. jawić się miała "jako obraz zazielenionego zbocza o zmiennych gabarytach linii drzew. Organ stwierdził, że z protokołu z narady odbytej dnia 6 lutego 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów niezbędnych na zabezpieczenie stoków K. wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została nabyta w ramach pierwszego etapu nabywania nieruchomości, tj. została zakwalifikowana, jako niezbędna do zabezpieczenia stoków K. przed erozją. Etap drugi przewidywał nabywanie dalszych terenów objętych lokalizacją szczegółową. Podział na dwa etapy zdeterminowany był brakiem środków finansowych na wykup terenów lub brakiem działek zamiennych. Organ wskazał, że powyższe potwierdza, że parcele nr [...] były objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. i miały kluczowe znaczenie dla realizowanej inwestycji. Zdaniem organu, w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się szereg dokumentów potwierdzających objęcie parceli nr [...] decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. Należą do nich pismo z dnia 17 marca 1971 r., w którym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej poinformował Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej nr 2 o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa dziesięciu niezabudowanych parceli, w tym parceli objętych niniejszym postępowaniem, ze wskazaniem, że znajdują się one w granicach lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965r. oraz pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 11 maja 1970r. skierowane do likwidatora P. S.A. w likwidacji – A. P., przedstawiające propozycję dobrowolnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa parcel stanowiących przedmiot niniejszej decyzji. Organ wskazał, że z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia 22 marca 2011 r., wynika że działki nr [...] znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. w G. w strefie pasa ochronnego brzegu morskiego oraz na terenie narażonym na osuwanie się mas ziemnych i objętym ochroną konserwatorską. Ponadto, na terenie działki nr [...] ustanowiony jest obowiązek stabilizacji skarp i starannego odprowadzania wód opadowych w sposób, który nie zagraża stabilności klifu. Obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego K. w G. stanowi w części pas nadbrzeżny, w skład którego wchodzi pas techniczny oraz pas ochronny (postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia 22 listopada 2004 r. nr [...]). Pas ochronny to obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego, który z kolei jest obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Fakt powyższy potwierdza także informacja pozyskana dnia 23 stycznia 2012 r. z Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta G. Nadto, zgodnie z którą działki nr [...] (w całości) oraz nr [...] (wschodnia część) zlokalizowane są w granicach strefy ochrony klifu K. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na położenie przedmiotowych nieruchomości na skarpie K. w strefie ochronnej klifu kluczowe znaczenie ma zabezpieczenia tej skarpy w celu zapewnienia bezpieczeństwa Bulwaru [...], obszar ten należy traktować jako pas zieleni stanowiący strefę ochronną Bulwaru [...]. Bulwar [...] stanowił ważny element umocnienia klifu K. Budowa potężnego falochronu o wysokości trzech metrów miała na celu zniwelowanie niszczącego działania morza. Organ uznał, że zagospodarowanie stoków K. stanowiło drugi etap prowadzonych prac budowlanych, które mogły być rozpoczęte dopiero w momencie gdy zostało ograniczone zagrożenie ze strony działalności morza. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że Bulwar [...] obejmuje zagospodarowanie stoków K. i zabezpieczenie skarp przed erozją. Budowa Bulwaru była nierozerwalnie połączona z zabezpieczeniem i zagospodarowaniem stoków K. Po ukończeniu niezbędnych prac hydrotechnicznych, dnia 3 sierpnia 1970 r. rozpoczęto proces wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia kapitalnego remontu stoków K. Organ stwierdził, że z projektu wstępnego "Urządzenia Zieleni dla Bulwaru [...] i Umocnienia Stoków K. w G." ze stycznia 1968 r. wynika, że warunkiem niezbędnym do zapewnienia trwałości stoków było całkowite zachowanie zieleni wysokiej porastającej stoki K. oraz tzw. samosiewów, które umożliwiały utrwalenie środowiska i umocnienie stoków klifu. Jako że działki objęte niniejszą decyzją zostały uznane jako niezbędne do realizacji umocnienia stoków K., gdyż znajdowały się w granicach ustalonych decyzją o lokalizacji szczegółowej z 1965 r., oczywistym jest, zadaniem organu, że ich aktualny stan zagospodarowania opisany w protokole z oględzin nieruchomości z dnia 9 listopada 2010 r. jest zgodny z ich przeznaczeniem przewidzianym w ww. projekcie, a mianowicie działki [...] porośnięte są drzewami i krzewami. Organ wskazał, że w dniu 9 listopada 2010 r. dokonano oględzin nieruchomości i na ich podstawie ustalono, że działka nr [...] stanowi w przeważającej części skarpę porośniętą drzewami i krzewami oraz nie jest ogrodzona. Znajdują się na niej schodki betonowe o szerokości około jednego metra prowadzące od ulicy do dróżki, która przebiega przez niniejszą działkę. Działka nr [...] stanowi w części teren porośnięty drzewami i krzewami, a od ul. S. przez działkę biegnie droga nieutwardzona. Na działce znajduje się wąwóz (rów). Środkowa część działki stanowi płaski teren nieutwardzony, a południowo-zachodnia część działki stanowi skarpę o znacznym nachyleniu. Również od strony wschodniej działka stanowi w części skarpę, schodzącą w kierunku Bulwaru [...]. Południowa część działki stanowi teren obniżony w stosunku do pozostałej części działki. Jego fragment wykorzystywany jest jako składowisko (nielegalne wysypisko). Natomiast działka nr [...] stanowi skarpę schodzącą w kierunku Bulwaru [...]. Na działce znajdują się drzewa, krzewy, a od strony działki [...] jest ona odgrodzona płotem z siatki metalowej. Organ I instancji stwierdził, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, zatem brak jest podstaw do jej zwrotu. Jednocześnie organ wskazał, że w związku z tym, iż przedmiotowe działki zgodnie z projektem wstępnym Urządzenia Zieleni dla Bulwaru [...] i Umocnienia Stoków K. w G." ze stycznia 1968 r. miały być porośnięte dziką roślinnością, która jedynie częściowo miała ulec modyfikacjom, brak jest możliwości ustalenia, w jakim przedziale czasowym działki te zostały zagospodarowane. Organ wskazał nadto, że rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] nastąpiło odrębną decyzją administracyjną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło P. S.A. w G., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja celu określonego w decyzji wywłaszczeniu na nieruchomości innej niż wywłaszczona nieruchomość, przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu na nieruchomości wywłaszczonej stanowi przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu celu wywłaszczenia w sposób szerszy niż to wynika z decyzji o wywłaszczeniu i w oparciu o inne dokumenty, pomimo, że w treści decyzji cel wywłaszczenia został określony w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny; 3. art. 36 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz przepisów działu VII Tytułu I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja obowiązku ustawowego w postaci ustalenia przebiegu pasa ochronnego lub utworzenia strefy ochronnej może stanowić realizację celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto w odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, iż na terenie przedmiotowych działek były prowadzone prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, mimo iż żaden dowód przeprowadzony w sprawie nie dowodzi przeprowadzenia jakiekolwiek prac na przedmiotowej nieruchomości; 2. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów przez ustalenie, że przeprowadzenie bliżej niesprecyzowanych prac na bliżej nie określonym terenie świadczy o realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazano, że żaden z powołanych w decyzji dowodów nie potwierdza prowadzenia na nieruchomości prac związanych z celem wywłaszczenia. Nadto w decyzji nie wskazano, jakie działania miałyby zostać zrealizowane na terenie stoku K., nie licząc ogólnikowego stwierdzenia o umocnieniu i zabezpieczeniu klifu K. W odwołaniu zarzucono, że cel polegający na zabezpieczeniu stoków K. nie jest tożsamy z celem wskazanym w decyzji z dnia 30 września 1970 r. Odwołujący się stwierdził, że szereg ustaleń organu dotyczy planów jakie miały być realizowane na stokach K. Samo planowanie inwestycji na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie świadczy, że została ona wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Dopiero bowiem realizacja inwestycji świadczy o wykorzystaniu nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast organ I instancji upatruje realizację inwestycji w fakcie porośnięcia drzewami i krzewami, co jest zgodne z projektem wstępnym "Urządzenia zieleni dla Bulwaru [...] i umocnienia stoków K. w G". Odwołujący się wskazał, że skarpa klifu w 1968 r. była porośnięta roślinnością leśną. Nie można zatem twierdzić, że zostały wykonane bliżej niesprecyzowane prace świadczące o wykorzystaniu nieruchomości na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Organ nie wskazał również na jakiej podstawie ustalił, że prace zmierzające do zabezpieczenia stoku K. miałyby być realizowane na przedmiotowych działkach, zagospodarowaniu miał bowiem podlegać kilkaset lub kilka tysięcy razy większy niż obszar przedmiotowych działek. Realizacja budowy Bulwaru [...] nie była realizowana na wywłaszczonych działkach, zatem fakt wybudowania tej inwestycji, nie świadczy o realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia. Odwołujący się zarzucił, że działki nr [...] znajdują się w przeważającej części na terenie płaskim, nie stanowią one klifu, co przemawia przeciwko uznaniu, by w stosunku do tych działek zostały podjęte jakiekolwiek działania związane z realizacją celu wywłaszczenia. Nadto odwołujący się wskazał, że okoliczności na które powołuje się organ, mające świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia zaistniały przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej, co świadczy o tym, że wywłaszczenie nie było konieczne, a nieruchomość była od początku zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. W odwołaniu zarzucono, że na nieruchomości nie przeprowadzono żadnych prac związanych z budową Bulwaru, który znajduje się kilkadziesiąt metrów dalej, a żaden dokument nie potwierdza realizacji prac związanych z celem wywłaszczenia na przedmiotowych działkach. Odwołujący się zarzucił, że pozostawanie nieruchomości w granicach pasa ochronnego, o którym jest mowa w art. 36 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r, o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie ma znaczenia dla oceny zasadności złożonego wniosku, podobnie jak położenie części nieruchomości w strefie ochrony klifu przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego K. z 2005 r. Ustanowienie tej strefy miało bowiem na celu wyłącznie realizację zadań przewidzianych w dziale VII Tytułu I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Odwołujący się wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki znajdują się na terenie, na którym dopuszczalna jest zabudowa usługowa - platforma widokowa, obsługa turystyki i rekreacji, w tym gastronomia. Plan dopuszcza zatem zagospodarowanie działek na cele komercyjne. Uzgadniając pozytywnie postanowienia projektu panu zagospodarowania przestrzennego Dyrektor Urzędu Morskiego w G. uznał, że działki te nie są funkcjonalnie związane z bulwarem nadmorskim. Obecny stan nieruchomości i postanowienia planu świadczą zatem o zbędności inwestycji na cel wywłaszczenia. W odwołaniu stwierdzono, że w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 14 kwietnia 1965 r. ustalono lokalizację dwóch celów - zabezpieczenia klifu K. oraz budowę bulwaru nadmorskiego i urządzenie plaży miejskiej. Decyzja ta jak i dalsza dokumentacja potwierdzają istnienie dwóch zamierzeń inwestycyjnych, które stanowiły osobne cele, na które należało wywłaszczyć nieruchomości. W decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy bulwaru, a więc w związku z realizacją drugiego z celów wskazanych w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Odwołujący się zarzucił, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został w decyzji jasno sprecyzowany nie jest możliwe dookreślanie tego celu w oparciu o inne dokumenty, wykładnia celu wywłaszczenia dokonana przez organ jest zatem niedopuszczalna i wadliwa. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu jest niedopuszczalne, zarówno w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się stwierdził, że nieruchomość nie została zagospodarowana w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma upływ terminu 10 letniego przewidzianego w tym przepisie. Reasumując, w odwołaniu zarzucono, że na nieruchomości nie zrealizowano prac związanych z budową Bulwaru [...], a nawet gdyby na nieruchomości były wykonywane jakieś prace to co najwyżej mogłyby być one nakierowane na zabezpieczenie klifu K., co stanowiło realizację celu innego niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dnia 7 marca 2013 r., Nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego przez organ I instancji wynika, iż cel wywłaszczenia został na działkach nr: [...] zrealizowany oraz, że nabycie działek nr: [...] nastąpiło z przeznaczeniem na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków K., co wynika z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 15 marca 1971 r., Nr [...], którym Prezydium informuje Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej o pozyskaniu ww. działek na przedmiotowy cel. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut, że o niezrealizowaniu na działkach nr: [...] celu wywłaszczenia świadczy brak przeprowadzenia na nich robót budowlanych związanych z budową bulwaru nadmorskiego, jest niezasadny, ponieważ jak wykazano w postępowaniu przed organem I instancji, cel określony ogólnie jako "budowa bulwaru" został doprecyzowany jako "zabezpieczenie stoków K." i właśnie na ten cel zostały wykorzystane przedmiotowe działki. Organ wskazał, że cel wywłaszczenia określony jako budowa Bulwaru [...] wymagał doprecyzowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy, gdyż był zbyt ogólnikowy. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentu zatytułowanego "Założenia projektu na budowę Bulwaru [...] w G. z dnia 12 czerwca 1958 r. wynika, że budowa bulwaru miała obejmować trzy stadia: wykonanie opaski – falochronu zabezpieczającego równowagę brzegu morskiego, budowę dwóch ciągów komunikacyjnych – kołowego i spacerowego oraz zagospodarowanie skarp i pasów terenów związanych z bulwarem, które powinno obejmować zazielenienie terenu akcenty architektoniczne i obiekty użytkowe z zakresu gospodarki komunalnej. Z kolei z dokumentu sporządzonego w styczniu 1969 r. – "Planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru [...] i zabezpieczenia stoków K. w G." wynika, że założeniem ogólnym Bulwaru [...] jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu K. od strony morza. W dokumencie tym wskazano, że Bulwar obejmuje zagospodarowanie stoków K. i zabezpieczenie skarp przed erozją. Dokumenty te stanowią doprecyzowanie celu wywłaszczenia ogólnikowo określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako budowa Bulwaru [...] w G. Fakt przeznaczenia działek nr [...] na zabezpieczenie i zagospodarowanie stoków K. potwierdza treść pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 15 marca 1971 r. Organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany w terminach przewidzianych art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z wstępnego projektu urządzenia zieleni Bulwaru [...] i umocnienia stoków K. wynika, że działania zabezpieczające miały polegać na całkowitej ochronie znajdującej się na nieruchomościach zieleni wysokiej oraz pozostawieniu istniejących na poszczególnych działkach samosiewów, jak również usunięciu roślinności starej i połamanej i sadzeniu nowej, z gatunku już istniejących na danym terenie. Projekt wstępny zagospodarowania terenu - planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru [...] i zabezpieczenia stoków K. ze stycznia 1969 r. przewidywał, że skarpa zabezpieczająca stoki będzie "na całej długości korona wysokiego i bujnego drzewostanu". Jednocześnie w dokumencie tym wskazano, że rejon ul. S., a więc teren gdzie leży działka nr [...], "jest obecnie doskonale zarośnięty i będzie wymagał jedynie uporządkowania". Organ wskazał, że z opinii szacunkowej sporządzanej dla celów wywłaszczeniowych wynika, że działka nr [...] była częściowo porośnięta drzewami ozdobnymi, działka nr [...] była porośnięta krzewami i drzewami ozdobnymi, a działka nr [...] była porośnięta drzewami i krzewami owocowymi. W dacie zbliżonej do daty wywłaszczenia na nieruchomościach tych istniała zatem zieleń, która mogła być wykorzystana jako podstawa zabezpieczenia stoków K. Z treści protokołu z narady z dnia 5 czerwca 1972 r. wynika, że z jednej strony Bulwar jest ograniczony falochronem, a z drugiej strony porośniętą drzewami skarpą. Dokument ten potwierdza istnienie w dwa lata po wywłaszczeniu skarpy porośniętej drzewami, a zatem realizację celu wywłaszczenia. Z oględzin nieruchomości wynika, że ich stan do chwili obecnej nie uległ zasadniczym zmianom. Nadal są one pokryte roślinnością i wchodzą w skład skarpy zabezpieczającej stoki K., zatem cel wywłaszczenia jest na nich nadal realizowany. Odnośnie kwestii, że działki nr [...] znajdują się w strefie pasa ochronnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 ze zm.) pas ochronny to część pasa nadbrzeżnego obejmującego obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego, rozumianego jako strefa wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu (jest on obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.). Fakt, że działki nr: [...], leżą w strefie tak rozumianego pasa ochronnego nie stanowił, wbrew opinii strony odwołującej się, podstawy wydania decyzji o odmowie zwrotu ww. działek. Służył jedynie do podkreślenia, że aktualnie przedmiotowy obszar pełni funkcję zabezpieczającą stoki K. P. S.A. w G. wniosło skargę do na powyższą decyzję podnosząc zarzuty 1. naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń stanu faktycznego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, iż na terenie przedmiotowych działek były prowadzone prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo iż żaden dowód przeprowadzony w sprawie nie dowodzi przeprowadzenia jakiekolwiek prac na przedmiotowej nieruchomości; b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na części materiału dowodowego i brak oceny dokumentów świadczących przeciwko uznaniu, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu; c) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że przeprowadzenie bliżej niesprecyzowanych prac na bliżej nie określonym terenie świadczy o realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości; d) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu z dnia 8 października 2012 r.; e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedokonanie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia 7 marca 2013 roku i brak orzeczenia o zwrocie na rzecz skarżącego przedmiotowych nieruchomości w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe nieruchomości nie zostały wykorzystane na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu; 2. naruszenia prawa materialnego tj.: a) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na nieruchomości innej niż wywłaszczona nieruchomość przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją tego celu na nieruchomości wywłaszczonej stanowi przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; b) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu celu wywłaszczenia w sposób szerszy niż wynika to z decyzji o wywłaszczeniu i w oparciu o inne dokumenty, pomimo iż w treści decyzji cel wywłaszczenia został określony w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja o wywłaszczeniu została wydana w związku z wcześniejszym wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr II/30/65 z dnia 14 kwietnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., w której ustalono lokalizację szczegółową na: zabezpieczenie klifu K., na budowę bulwaru nadmorskiego oraz urządzenie plaży miejskiej. Z decyzji tej wynika, iż ustalono trzy zamierzenia inwestycyjne, które stanowiły osobne cele, na które należało wywłaszczyć nieruchomości. W przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej wskazano, iż wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy bulwaru nadmorskiego, a zatem w związku z realizacją drugiego celu wymienionego w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. Potwierdzeniem istnienia odrębnego celu wywłaszczenia nieruchomości, polegającego na zabezpieczeniu klifu K. jest pismo O. P. z dnia 28 grudnia 1970 r. skierowane do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G., w którym powoływano się na pismo Wydziału, w którym poinformowano o przyszłym wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej działkę [...] właśnie na ten cel. Zdaniem strony skarżącej, cel wywłaszczenia został określony jasno - budowa bulwaru nadmorskiego, co oznacza, iż nie jest możliwe ani dopuszczalne dookreślanie tego celu w oparciu o inne dokumenty. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia został określony jednoznacznie, wykładnia przeprowadzona przez organy obu instancji była niedopuszczalna i wadliwa. Skarżący wskazał, że wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez zgody poprzedniego właściciela, było niedopuszczalne pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 34 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 2 ustawy), jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, gdyby zabezpieczenie klifu K. miało stanowić element budowy bulwaru nadmorskiego to nie byłoby konieczne wymienienie tej inwestycji, jako inwestycji odrębnej, obok budowy bulwaru w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Oba przedsięwzięcia były osobnymi inwestycjami, co nie oznacza, iż nie pozostawały one ze sobą w związku. Zabezpieczenie stoku K. oraz budowa bulwaru były ze sobą ścisłe związane, bowiem miały przebiegać na nieruchomościach bezpośrednio ze sobą graniczących. Skarżący wskazał, że Wojewoda [...] ustalając okoliczność, iż zabezpieczenie klifu K. stanowiło element budowy bulwaru nadmorskiego powołał się na dwa dokumenty: założenia projektu na budowę Bulwaru [...] w G. z dnia 12 czerwca 1958 r. oraz plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru [...] i zabezpieczenia stoków K. w G. ze stycznia 1969 r. Pierwszy dokument został sporządzony ponad 10 lat przed wywłaszczeniem przedmiotowych nieruchomości i jak wskazuje sama jego nazwa - był wstępnym zarysem planów budowy bulwaru nadmorskiego i wskazuje on jedynie jaka dokumentacja techniczna ma zostać sporządzona w przyszłości. Dokument ten nie jest nawet podpisany, a zatem stanowi jedynie ogólne założenia - kierunek działań, jakie należy podjąć w przyszłości. Z treści dokumentu wynika natomiast, iż należy przygotować projekt zagospodarowania skarp i pasa terenów związanych z bulwarem. Odnośnie drugiego dokumentu planu ogólnego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy Bulwaru [...] i zabezpieczenia stoków K. w G., już sam jego tytuł świadczy, iż mamy do czynienia z dwoma inwestycjami. Ponadto plan ten stanowił on jedynie dokument o znaczeniu technicznym (zatytułowany jest jako opis techniczny) i wykonany został przez Zakład Projektowania Architektury Przemysłowej, przy czym tak, jak w przypadku dokumentu z dnia 12 czerwca 1958 r., brak było podstawy normatywnej do jego wydania, a zatem nie miał on mocy wiążącej. Skarżący uznał za niezasadne cytowanie fragmentu, z którego wynika, iż założeniem ogólnym Bulwaru [...] jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu K. od strony morza. Park ten miał zostać wykonany na terenie płaskim od strony morza wzdłuż klifu K. a nie na terenie klifu. Skarżący stwierdził, iż położenie działek nr [...] oraz [...] wyklucza możliwość ich zagospodarowania na cele zabezpieczenia klifu. Działki te położone są bowiem poza skarpą (stokiem) na płaskim terenie. Działki te - dostępne od ul. S. i S.- znajdują się w linii zabudowy wzdłuż tej ulicy. Z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. w G., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2005 r., dotyczącego tych działek wynika, iż na ich terenie dopuszczalna jest zabudowa usługowa - platforma widokowa, obsługa turystyki i rekreacji (w tym gastronomia) - pkt 3 karty terenu nr 13. Skarpa kończy się na granicy działki nr [...] z działką o numerze [...]. Obecny stan faktyczny obu działek niczym nie rożni się od istniejącego w dacie wywłaszczenia. Jak wskazał organ odwoławczy, powołując się na dokument ze stycznia 1969 r.: "rejon przy ul. S. (a zatem teren gdzie leży działka nr [...]), jest obecnie doskonale zarośnięty i będzie wymagał jedynie uporządkowania. Potwierdza to także cytowany przez organ dokument - opinia szacunkowa z dnia 28 maja 1970 r. Skarżący wskazał, że przywołanie przez organ fragmentu dokumentu ze stycznia 1969 r.: "zbocze następnie wymagać będzie robót ziemnych i stąd koniecznym staje się zadrzewienie na nowo" jest niezasadne. Działka nr [...] nie znajduje się bowiem na zboczu, a na terenie płaskim, co potwierdzają wyniki oględzin. Brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów, że przeprowadzono jakiekolwiek prace ziemne, a następnie ponownie zadrzewiono stok. Powyższe świadczy o tym, iż ustalenia organu są dowolne i nie poparte materiałem dowodowym. Skarżący uznał za niezasadne powoływanie się przez Wojewodę na protokół z dnia 5 czerwca 1972 r., z którego wynika, iż "Bulwar ograniczony był falochronem, a z drugiej strony porośniętą drzewami skarpą". Już z cytowanych przez organ odwoławczy opinii szacunkowych sporządzonych przed wywłaszczeniem wynika, iż nieruchomości były porośnięte drzewami i te same drzewa zostały opisane w protokole z dnia 5 czerwca 1972 r. Organy nie dysponują jakimikolwiek dowodami, iż nieruchomości te zostały powtórnie zadrzewione po wydaniu decyzji z dnia 30 września 1970 r. Opis stanu faktycznego z protokołu z dnia 5 czerwca 1972 r. niczym nie różni się od wskazanego w opiniach szacunkowych, a także od istniejącego obecnie, z tym że drzewa i krzewy są większe i jest ich więcej - minęło 40 lat i porosły nowe samosiejki. Skarżący wskazał, że gdyby doszło do powtórnego zadrzewienia przedmiotowych nieruchomości, w protokole z 5 czerwca 1972 r. nie znalazłaby się informacja, iż nieruchomości były porośnięte drzewami lecz informacja, że znajdują się tam sadzonki drzew. Drzewa do pełnej wysokości rosną kilkadziesiąt lat, zaś rok czy dwa po zasadzeniu osiągają nieznaczną wysokość, maksymalnie pół metra. W przypadku powtórnego zadrzewienia nieruchomości, na co brak jakichkolwiek dowodów, w protokole nie znalazłaby się zatem informacja, na którą powołuje się organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego, Wojewoda dokonując oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego wskazywał na realizację inwestycji na bliżej nieokreślonym terenie, który obejmował stoki K. Żaden z dowodów powołanych w skarżonej decyzji nie wskazywał, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości były prowadzone jakiekolwiek prace związane z celem, na który nieruchomość została wywłaszczona. Co więcej, w decyzji nie wskazano, jakie działania miałyby zostać zrealizowane na terenie stoku K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 września 1970 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku P. S.A. w G. prowadzone było na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 136 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie podstawową kwestią było zbadanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został wskazany w decyzji jako budowa Bulwaru [...]. Językowe znaczenie bulwaru oznacza szeroką, zadrzewioną ulicę miejską o charakterze spacerowym lub komunikacyjnym. (Słownik języka polskiego PWN pod red. M. Szymczaka Warszawa 1998 r. str. 203) Bulwarem określa się często promenadę nadbrzeżną biegnąca wzdłuż portu, morza, rzeki czy jeziora. W sprawie bezspornym było, że na terenie nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca nie została wybudowana ulica stanowiąca Bulwar [...] w G. Ulica ta znajduje się bowiem kilkadziesiąt metrów od przedmiotowych nieruchomości. W niniejszej sprawie określenie celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej mogło budzić wątpliwości z uwagi na fakt, iż organy podjęły działania w celu wywłaszczenia szeregu nieruchomości, o powierzchni przekraczającej potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego bulwaru. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia w decyzji jest określony w sposób nieprecyzyjny bądź gdy jego sformułowanie budzi wątpliwości, niezbędna jest analiza dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, w tym analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010). W przypadku wątpliwości odnośnie celu wywłaszczenia, organ w pierwszej kolejności winien ustalać ten cel na podstawie dokumentacji bezpośrednio związanej z decyzją o wywłaszczeniu. Organ wbrew treści art. 7 i 77 k.p.a. nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w tym zakresie. W wydanych decyzjach organy ustaliły, że inwestycja określona jako budowa Bulwaru [...] winna być rozumiana szeroko, bowiem obejmowała ona nie tylko grunty przeznaczone pod budowę ulicy, lecz także grunty przeznaczone na zabezpieczenie stoków K. przed erozją i urządzenie terenów zielonych towarzyszących Bulwarowi i taki cel został zrealizowany na nieruchomościach, których zwrotu domaga się skarżąca. W tej sytuacji, rozważenia wymagało czy stwierdzony w decyzji cel wywłaszczenia, jakim jest budowa Bulwaru [...] obejmował również nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone i tereny zabezpieczenia skarp przed erozją. Ustalając cel wywłaszczenia organ winien przede wszystkim dopuścić dowód z dokumentacji wskazanej w treści decyzji o wywłaszczeniu oraz dokumentacji poprzedzającej wydanie tej decyzji. W uzasadnieniu wydanej decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. złożył w dniu 14 maja 1970 r. wniosek o wywłaszczenie nieruchomości na cele budowy Bulwaru [...] w G., a wniosek ten spełniał wymogi zawarte w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ nie przeprowadził istotnego w tej sprawie dowodu z dokumentu - wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, we wniosku o wywłaszczenie należało należy wskazać cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Treść tego wniosku może zatem w istotny sposób usunąć wątpliwości dotyczące celu na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. W decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że według załączonej do wniosku decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele wskazane we wniosku związane z budową Bulwaru [...]. W decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 14 kwietnia 1965 r. wskazano, że organ ustalił lokalizację szczegółową na zabezpieczenie klifu K., budowę Bulwaru [...] i urządzenie plaży miejskiej w zakresie określonym akceptacją projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r., z wyłączeniem obiektów kubaturowych, na terenie położnym w G. oznaczonym na mapie orientacyjnie kolorem czerwonym. Decyzja lokalizacyjna stanowiąca podstawę złożenia wniosku o wywłaszczenie dotyczyła zatem kilku inwestycji. W decyzji tej wskazano, że przy realizacji inwestycji należy sporządzić realizacyjny plan zagospodarowania terenu, który ostatecznie określi granice lokalizacji, inwestycję należy zrealizować w ścisłej koordynacji z innymi inwestycjami - budową umocnienia Klifu K. (lokalizacja nr [...]), budową Państwowej Szkoły Rybołówstwa Morskiego (lokalizacja nr [...]) oraz rozbudową Ośrodka Żeglarskiego (lokalizacja nr [...]). W decyzji wskazano, że projekt ten winien być sporządzony w oparciu o uzgodniony w dniu 16 stycznia 1961 r. projekt koncepcyjny. Z treści decyzji lokalizacyjnej stanowiącej podstawę wniosku o wywłaszczenie wynikało zatem, że - dotyczy ona zarówno zabezpieczenia klifu K. jak i budowy Bulwaru [...] - zabezpieczenie klifu K. traktowano w tej decyzji, jako inwestycję odrębną od budowy umocnienia Klifu K., objętej inną lokalizacją - decyzja dotyczyła wskazanych w niej inwestycji w taki zakresie, w jakim zostało to określone w akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r., - zakres terenu potrzebnego na inwestycję objętą decyzją lokalizacyjną oznaczony został na mapie orientacyjnie kolorem czerwonym. Zarzuty podniesione w skardze, iż umocnienie klifu objęte było inną inwestycją nie zasługują zatem na uwzględnienie. W decyzji wyraźnie wyodrębniono bowiem dwie inwestycje – polegającą na zabezpieczeniu klifu K., która to inwestycja była objęta wydaną decyzją lokalizacyjną oraz na budowie umocnienia Klifu K., której to inwestycji dotyczyła decyzja lokalizacyjna nr [...]. Decyzja lokalizacyjna dotyczyła zatem nie tylko budowy Bulwaru [...] lecz również zabezpieczenia klifu K. Organ winien w celu ustalenia zakresu decyzji lokalizacyjnej stanowiącej uzasadnienie wywłaszczenia dopuścić dowód z powołanego w niej dokumentu w postaci akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r. oraz wskazanego w decyzji załącznika do tej decyzji w postaci mapy określającej teren przeznaczony pod inwestycje. Rysunek mapy może przesądzić zakres terenu przeznaczonego w decyzji lokalizacyjnej na realizację inwestycji wskazanych w decyzji. Organ nie dopuścił w prowadzonym postępowaniu dowodu z tych dokumentów mających kluczowe znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Organ winien także podjąć działania w celu ustalenia granic lokalizacji inwestycji na podstawie treści planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, który ostatecznie miał określić granice lokalizacji inwestycji. Dopiero w dalszej kolejności, po przeprowadzeniu wyżej wskazanych dowodów organy mogły odwołać się do innej zgromadzonej dokumentacji. W aktach administracyjnych znajduje się Plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy bulwaru morskiego i zabezpieczenia stoków K. – Projekt wstępny zagospodarowania terenu ze stycznia 1969 r. Z treści tego dokumentu wynika, że założeniem Bulwaru [...] jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu K. od strony morza. Bulwar [...] obejmuje zagospodarowanie stoków K. i zabezpieczenie skarp przed erozją. W dokumencie tym przewidziana jest koncepcja zieleni i ukształtowania skarp. Z koncepcji tej wynika, że teren przewidziany pod park jest w znacznej części zazieleniony, górna krawędź skarpy ma być na całej długości koroną wysokiego i bujnego drzewostanu. Z dokumentu tego wynika, że szczegółowe omówienie zazielenienia terenu zawarte jest w innym dokumencie, jego nazwa jest jednak nieczytelna (k. 9 tego dokumentu, k. 12 akt administracyjnych). Organ winien ustalić nazwę tego dokumentu i dopuścić dowód z jego treści. W aktach znajduje się Projekt wstępny urządzenia zieleni dla bulwaru morskiego i umocnienia stoków K. w G. Ustalenia wymaga, czy jest to dokument, o jakim jest mowa w Planie ogólnym zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy bulwaru morskiego i zabezpieczenia stoków K., a jeżeli nie organ winien podjąć działania w celu jego odszukania. W ocenie Sądu, zarzut skarżącej, iż dokument ten nie mógł dotyczyć terenu działek, których zwrotu domaga się skarżąca bowiem dotyczył on innego obszaru nie został przez skarżącą przekonywująco uzasadniony. Z treści powołanego dokumentu wynika bowiem, że założeniem Bulwaru [...] jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu K. od strony morza, a Bulwar ten obejmuje zagospodarowanie stoków K. i zabezpieczenie skarp przed erozją. Niemniej po dopuszczeniu dowodu ze wskazanych przez Sąd brakujących dokumentów, istotnych dla ustalenia celu wywłaszczenia, zarzut ten winien być szczegółowo przez organ rozważony. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe były uzasadnione. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ ponownie rozpatrując sprawę uzupełni materiał dowodowy w tym zakresie. W przypadku ustalenia na podstawie dokumentów bezpośrednio związanych z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, że celem wywłaszczenia była realizacja zieleni towarzyszącej bulwarowi i zabezpieczenie klifu K. – rozważenia wymagać będzie czy cel ten został zrealizowany. Jeżeli organ ustali, że celem wywłaszczenia było zabezpieczenie skarp przed erozją, winien dokonać szczegółowej oceny, czy stan nieruchomości wskazuje na realizację tego celu. W szczególności organ rozważy tę okoliczność uwzględniając sposób ukształtowania powierzchni działek. Wskazać należy, że ocena czy istniejąca na nieruchomości zieleń spełnia funkcję zabezpieczającą stok wymagać może wiadomości specjalnych i zastosowania normy art. 84 § 1 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy organ ustali, że celem wywłaszczenia było zrealizowanie zieleni parkowej towarzyszącej bulwarowi organ winien ustalić czy cel ten został zrealizowany. Zadrzewienie i zakrzewienie nieruchomości, co do zasady, wskazywać może na realizację tego celu. W sprawie rozważenia wymagało także czy w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości nie zostały dokonane żadne nasadzenia, bowiem w momencie wywłaszczenia nieruchomość była już zadrzewiona i zakrzewiona, możliwe jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie Sądu, za przekonywującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby wycięcie istniejącej roślinności i dokonanie nowych nasadzeń. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem na jaki dokonano wywłaszczenia, bowiem długie terminy wzrostu drzew znacznie odsunęłyby w czasie osiągnięcie zamierzonego celu wywłaszczenia. Wymóg dokonywania nasadzeń dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych, nieracjonalnych i sprzecznych z postulatem ochrony przyrody. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Kr 453/13 dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że jeżeli w dacie wywłaszczenia na nieruchomości istniał teren zielony lub zieleń służąca umocnienie stoku, to wskutek braku działań zmierzających do dokonania nasadzeń po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość uznać należy za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżąca podniosła zarzut braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powołując się na treść art. 137 ust. 1 ustawy, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano i inwestycję realizowano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości nie znajdują zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 1981/11 stwierdził, że do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia [...] listopada [...] listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy – Dz.U. Nr 141, poz. 1492, ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. Nr 15, poz. 247). Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. W wyroku tym wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11. (wyroki dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Podniesione w tym zakresie w skardze zarzuty nie zasługują zatem na uwzględnienie. Dla oceny zasadności wniosku nie ma znaczenia treść aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość żądania zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel. (vide: wyroki NSA z dnia 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, LEX nr 55331, oraz z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, LEX nr 291163). Nadto wskazać należy, że sama treść planu zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o przeznaczeniu nieruchomości na cele sprzeczne z decyzją o wywłaszczeniu. Plan zagospodarowania przestrzennego tworzy uregulowania prawne dotyczące możliwości zagospodarowania danego terenu, nie zmienia natomiast rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że organ w toku tego postępowania badał kwestię legitymacji skarżącej spółki do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości. Wnioskująca o zwrot nieruchomości spółka jest bowiem spółką zarejestrowaną przez 1 września 1939 r., której działalność została reaktywowana w związku z nabyciem akcji spółki. Badanie to miało związek z w związku z pojawiającym się wątpliwościami odnośnie legalności działania spółek przerejestrowanych do KRS w celu występowania z roszczeniami odszkodowawczymi lub restytucyjnymi z tytułu przejęcia na własność państwa majątku tych spółek. (vide: Maciej Kurowski Reaktywacja przedwojennych spółek w celu innym niż prowadzenie działalności gospodarczej - Prokuratura i Prawo 7-8 2011) Zdaniem Sądu, zbadanie tej kwestii przekracza kompetencje organu. Ewentualne wątpliwości organu w tym zakresie uzasadniały zwrócenie się do prokuratury jak organu ochrony prawnej, którego zadaniem, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2011 nr 270, poz. 1599 ze zm.) w jest strzeżenie praworządności. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił wydaną w sprawie decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wyrażone w uzasadnieniu wskazania i ocenę prawną. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty uiszczonego wpisu w wysokości 200 zł i koszty zastępstwa prawnego w wysokości 497 zł, obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę skarbową od pełnomocnictwa.