VII SA/Wa 1702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi H. T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak : [...] działając na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Dz. U. z 2000r., Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. po wznowieniu na wniosek H.-P. T. K. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu z dnia [...].03.2010 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] i na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.) - nakazującą H. P. T. K. rozbiórkę budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9.34 x 6.18 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], odmówił uchylenia ww. decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] marca 2010r. strony miały zapewnione prawa do brania czynnego udziału w postępowaniu. Ww. decyzja organu została wysłana do H.- P. T. K., jednakże nie została podjęta w terminie. Na skutek prawidłowego podwójnego awizowania przesyłki organ uznał powyższą przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. tj. uznał ją za doręczoną z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Z tego względu, zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w ocenie organu jest nieuzasadniony. Po rozpatrzeniu wniosku H.-P. T. K. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu dotychczasowego stanu sprawy, organ wskazał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dają podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2010 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołuje się strona skarżąca. Organ ponownie wskazał, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu z dnia [...] marca 2010 r. strony miały zapewnione prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu, a także decyzja została wysłana do H.-P. T. K.. W zakresie podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu wysłania H.-P. T. K. przesyłki, zawierającej w/w decyzję organu na adres w [...] ul. [...] 10 C, podczas gdy decyzja ostateczna dotyczy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr 20A organ wskazał, że H.-P. T. K. w korespondencji kierowanej do [...] WINB wskazywał adres w [...] przy ul. [...] nr 20A. Także w piśmie jego pełnomocnika adwokata A. R. z dnia 9 czerwca 2009 r., stanowiącym skargę do WSA w Warszawie na decyzje organu z dnia [...] maja 2009 r. widnieje adres w [...] ul. [...] nr 20A, a zatem powyższy zarzut nie mógł skutkować uchyleniem decyzji. Dalej Organ zaznaczył, że jego decyzja z dnia [...] marca 2010 r. została wysłana na w/w adres w [...] ul. [...] nr 20A, przy czym nie została podjęta w terminie. Zatem, stosownie do treści art. 44 k.p.a. organ uznał, iż została ona doręczona z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Organ stwierdził, iż zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarżący nie zdołał obalić domniemania dokonania doręczenia zastępczego, jak również jego interwencja w Urzędzie Pocztowym nie wykazała jednoznacznie nieprawidłowości w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii braku posiadania skrzynki oddawczej w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr 20A, organ wyjaśnił, iż twierdzenie skarżącego o nieposiadaniu skrzynki pocztowej w kwietniu 2010 r., samo w sobie nie stanowi przesłanki uznania doręczenia zastępczego za nieskuteczne. Stwierdził, że w dacie doręczania decyzji, jak i obecnie, istnieje obowiązek posiadania skrzynki pocztowej, ciążący na właścicielach lub współwłaścicielach nieruchomości czy budynków stanowiących odrębną nieruchomość. Organ uznał za niezasadny, argument dotyczący pominięcia pełnomocnika wnioskodawcy w postępowaniu. Z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynikało bowiem umocowanie do reprezentowana Skarżącego w całym zakresie postępowania administracyjnego, a do akt sprawy na zasadzie art. 33 § 3 k.p.a. nie było dołączane inne pełnomocnictwo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. P. T. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji, tj.: - art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie obalił domniemania dokonania doręczenia zastępczego przesyłki kierowanej do niego, podczas gdy w powyższym stanie faktycznym nie jest wiadomo pod jakim adresem listonosz pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, - art. 75 k.p.a. poprzez, jego pominięcie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z urzędu w postaci przesłuchania świadka R. W. zam. ul. [...], [...], na okoliczność ustalenia na jaki adres doręczył przesyłkę kierowaną do niego w dniu 9 kwietnia 2010 r., - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zebrania pełnego materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, w tym ustalenia czy listonosz Urzędu Pocztowego [...] pozostawił tzw. awizo pod adresem w [...] ul. [...] 20A, czy pod adresem w [...] ul. [...] 10C pomimo, iż sam listonosz nie jest pewny miejsca pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 1684/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. T. K., uznając iż organ prawidłowo przesłał skarżącemu kierowaną do niego korespondencję na wskazany adres. Sąd zaakceptował ustalenia i ocenę organów w zakresie dokonanego doręczenia, stwierdzając, że skarżący miał zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu, a także skutecznie została mu doręczona decyzja w trybie art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku zapadłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w sprawie o sygn. akt II OSK 572/12, wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, pominął istotną część materiału aktowego wskazującą na okoliczności wyłączające domniemanie skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę budynku przy ul. [...] 20A w [...]. Jednocześnie zauważył, że istotną część akt stanowią oświadczenia świadka R. W. (listonosza), z których wynika, że prawdopodobnym jest, że awizo decyzji, pomimo prawidłowego zaadresowania przesyłki, doręczył na niewłaściwy adres. Adresem tym z dużym prawdopodobieństwem był poprzedni adres zamieszkania skarżącego ([...] 10C). Również Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2011 r., którą po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. uchylającej w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2009 r. i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku parterowego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr 20 A. Po pierwsze wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania. Po drugie zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną zawartą w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r. Zwrócić również uwagę należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 Kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W istocie rzeczy, decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób ( wyrok NSA z 15 lipca 1998 r. sygn. II SA 335/95, LEX nr 41768). To zaś oznacza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególnych trybów nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie wznowienia postępowania w pierwszej kolejności było dokonanie kontroli wstępnej wniosku o wznowienie, co stanowi pierwszy etap postępowania wznowieniowego i polega na sprawdzeniu czy wniosek o wznowienie oparty został na jednej z kodeksowych podstaw wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, oraz czy wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Niewątpliwie w niniejszej sprawie, wobec poczynionych ustaleń, iż spełnione zostały warunki z art. 148 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja organu z dnia [...] marca 2010 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak : [...] organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wznawia postępowanie, gdy strona nie brała czynnego udziału w postępowaniu. W ustaleń organu wynika, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. została wysłana do wszystkich stron postępowania, w tym także do skarżącego, jednakże nie została podjęta w terminie. Ze względu na nie podjęcie przesyłki w terminie organ zastosował tzw. fikcję prawną doręczenia przyjmując, iż decyzja została doręczona skarżącemu zgodnie z art. 44 kpa. Generalną zasada doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z treści art. 42 k.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy, w lokalu organu administracji publicznej bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Jest to doręczenie właściwe. Potwierdza to treść art. 42 § 1 k.p.a., pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, a w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawia natomiast możliwość dokonania tzw. doręczenia zastępczego, w razie gdy doręczenie w żaden ze sposobów wskazanych powyżej nie jest możliwe. W takiej sytuacji, pismo pozostawia się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta). Przesłanką skuteczności doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Powyższy przepis ustanawia, wiążącą doręczającego, kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe (pracuje), lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości, np. na bramie (por. A. Wróbel [w:], M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.44 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX nr 149246). Spełnienie wszystkich powyższych warunków, na mocy art. 44 § 4 k.p.a., powoduje, że doręczenie uznaje się za dokonane z upływem czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Normy zawarte w postanowieniach art. 44 k.p.a. należy bowiem odczytywać w sposób całościowy. Warunkiem uznania pisma za doręczone, w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego przepisu. Stwierdzić zatem należy, że musi istnieć pewność, co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., II GSK 794/10, LEX nr 1068869). Organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. Słuszna jest argumentacja skarżącego, iż analiza stanu faktycznego sprawy nie pozwala uznać, że wyczerpano wszystkie przesłanki z art. 44 k.p.a. Nie można mówić o pewności spełnienia przesłanki właściwego zawiadomienia poprzez pozostawienie pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach jego mieszkania, skoro sam listonosz twierdzi, że istnieje duże prawdopodobieństwo, o pozostawieniu awiza pod innym adresem. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z adnotacją listonosza, awizo zostało pozostawione w skrzynce pocztowej. Nie mniej jak wynika z akt sprawy, w chwili pozostawienia zawiadomienia pod właściwym adresem skarżącego, brak było skrzynki pocztowej. Zatem skoro nie było skrzynki pocztowej to listonosz, zgodnie z normatywną sekwencją miejsc pozostawiania awizo, powinien był informację pozostawić w drzwiach mieszkania adresata przy ul. [...] 20A. Niepozostawienie awizo w drzwiach (bramie) domu stanowiło zatem odstąpienie od szczegółowych regulacji art. 44 k.p.a. W tej sytuacji zaznaczyć trzeba, że obalenie domniemania doręczenia, tj. stwierdzenie braku doręczenia, który to brak spowodował, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko wyrażone w piśmiennictwie i judykaturze, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. E. Cisowska- Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, "Administracja" 2010 r., nr 3, s. 3; postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. II GSK 1761/11, [w:] CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien poddać ponownej ocenie doręczenie przesyłki skarżącemu, rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawę administracyjną przeprowadza się, zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a., gdy "zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". W materiale aktowym przedmiotowej sprawy, znajdują się oświadczenia stron i świadków, które wymagają dodatkowych wyjaśnień (weryfikacji), aby w sposób nie budzący wątpliwości ustalić okoliczności związane z zastępczym doręczeniem skarżącemu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej rozbiórkę budynku przy ul. [...] 20A w [...]. W szczególności organ przesłucha świadka R. W. (listonosza) na okoliczność doręczenia przesyłki, miejsca pozostawienia awizo. Rozważy także możliwość przesłuchania innych świadków: np. L. K. na okoliczność istnienia skrzynki pocztowej pod adresem [...] 20A, czy strony postępowania, bądź też przeprowadzenia innych dowodów koniecznych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Jednocześnie sąd podziela zarzut skargi, że "zasada bezpośredniego przesłuchania świadka ma istotne znaczenie przy ocenie wiarygodności jego zeznań". W następnej kolejności organ dokona oceny i analizy zebranych dowodów, podda je weryfikacji i dopiero dokona ustalenia co do prawidłowości doręczenia awizo dla H.-P. T. K.. Po ustaleniu powyższego organ podejmie stosowne czynności. Poczynione wywody prowadziły do wniosku, że w tym stanie rzeczy organ dokonał wadliwej oceny dokonanego doręczenia, z naruszeniem art. 44 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.