I OSK 419/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1166/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1166/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 maja 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Przasnyskiego z dnia 19 marca 2013 r. odmawiającą uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt sprawy, w szczególności wydanych przez organy obu instancji decyzji, powodem odmowy przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej było uznanie, że posiadanie przez niego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza w świetle definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) możliwość uznania za osobę bezrobotną. Organ odwoławczy, odwołując się do treści powyższego przepisu zgodnie z którym bezrobotnym jest osoba, która "nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (...)" stwierdził, że samo uzyskanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, bez względu na jej wysokość, stanowi przeszkodę dla przyznania statusu bezrobotnego, a zawarty w tym przepisie warunek dotyczący wysokości świadczenia w postaci nieprzekraczania połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę odnosi się wyłącznie do renty rodzinnej. W odwołaniu od decyzji Starosty Przasnyskiego, a następnie w skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego skarżący nie kwestionował posiadania uprawnienia do świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podnosił natomiast, że wysokość tego świadczenia nie przekracza połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, co stosownie do wskazanego przez organy przepisu nie mogło stanowić przeszkody dla przyznania mu statusu osoby bezrobotnej. Skarżący wyraził pogląd, że wbrew stanowisku organów administracji, warunek nieprzekraczania połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c w/w ustawy odnosi się nie tylko do renty rodzinnej, ale także do pozostałych świadczeń wymienionych w tym przepisie tj. do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej i renty socjalnej. Na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Bk 205/12 w którym podzielono pogląd wyrażony w komentarzu do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pod redakcją Zbigniewa Górala opublikowanym w Wydawnictwie Lex 2011. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pod pojęciem "bezrobotnego" należy rozumieć "osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-e i g wskazanej regulacji, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd wyjaśnił, że warunkiem uzyskania statusu bezrobotnego jest ponadto zachowanie wymogów wymienionych w tym przepisie pod lit. a- k, wśród których znajduje się między innymi "nie nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy". Otrzymywanie zatem przez skarżącego świadczenia rentowego, jak stwierdził Sąd I instancji, wykluczyło możliwość przyznania mu statusu bezrobotnego, o czym przesądziła treść przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie posiadającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości nieprzekraczającej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę nie może być przyznany status osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu powyższego zarzutu, prezentując stanowisko jak we wcześniejszym odwołaniu i skardze, skarżący odwołał się do zacytowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku poglądu komentatora, że "przyznanie świadczeń w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę jest równoznaczne z niespełnieniem przesłanki warunkującej posiadanie statusu bezrobotnego (por. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c". Ponadto wskazał, że wątpliwości co do wykładni językowej (logicznej) tego przepisu powinny być ostatecznie rozstrzygnięte przy zastosowaniu techniki wykładni "w zgodzie z Konstytucją". Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt P 86/08 skarżący argumentował, że takie rozumienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, które próg połowy minimalnego wynagrodzenia odnosi wyłącznie do renty rodzinnej powoduje nieuzasadnioną preferencję podmiotów otrzymujących to świadczenie przy dyskryminacji podmiotów otrzymujących inne rodzaje świadczeń wymienionych w tym przepisie, mimo że wszystkie te podmioty znajdują się w sytuacji podobnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Kluczowy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zagadnienia czy zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sformułowanie "w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę" odnosi się wyłącznie do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie stanowiących przeszkodę w uzyskaniu statusu bezrobotnego (renty rodzinnej), czy też także do pozostałych świadczeń, w szczególności uzyskiwanej przez skarżącego renty z tytułu niezdolności do pracy. Pomimo że wskazany problem prawny wynikał już z treści skargi wniesionej do Sądu I instancji i stanowił on w istocie jedyne sporne między stronami zagadnienie prawne, to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za prawidłowością wykładni przyjętej przez organy. Sąd nie wyjaśnił powodów dla których uznał, że interpretacja przepisu wskazana przez skarżącego, a wsparta odwołaniem się do orzecznictwa i piśmiennictwa, jest błędna. Tym niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odpowiada on prawu. Przyjęta przez organy wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wykluczająca możliwość przyznania statusu bezrobotnego osobie posiadającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, bez względu na jej wysokość, jest właściwa. Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że wskazane w tym przepisie ograniczenie wysokości świadczenia warunkujące możliwość nabycia statusu osoby bezrobotnej dotyczy wyłącznie renty rodzinnej, a nie pozostałych wymienionych w nim świadczeń. Za prawidłowością wykładni przyjętej przez organy, a zaakceptowanej orzeczeniem Sądu I instancji, przemawia kilka argumentów. Po pierwsze, już sama treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy nie powinna nasuwać wątpliwości co do zakresu użytego w nim sformułowania "w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę." Przepis ten stanowi, że bezrobotnym nie może być osoba, która "nabyła prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego." Prawidłowe zrozumienie powyższego tekstu i jego interpretacja nie może pomijać podstawowych reguł i zasad języka polskiego, w tym funkcji i zasad używania znaków interpunkcyjnych i spójników. Oddzielenie następującego fragmentu tekstu "renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę" przecinkiem i spójnikiem "albo" w zawartym w przepisie wyliczeniu powoduje, że sformułowanie dotyczące wysokości świadczenia należy odnosić wyłącznie do renty rodzinnej. Z językowego punktu widzenia, zaakceptowanie wykładni proponowanej przez skarżącego, wymagałoby dodatkowego znaku interpunkcyjnego w tekście przepisu, a mianowicie przed sformułowaniem "w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę". Zatem już z tych względów, posługując się wyłącznie wykładnią literalną, stanowisko skarżącego nie mogło być uwzględnione. Należy także zauważyć, że art. 78 ust. 4 ustawy również wymienia rodzaje świadczeń, które z kolei skutkują utratą statusu bezrobotnego. W świetle treści tego przepisu, a zwłaszcza sposobu ich wyliczenia, nie może być wątpliwości, co do tego, że próg połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę należy odnosić wyłącznie do renty rodzinnej. Przepis ten ma bowiem następujące brzmienie: "W przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę (...). Również w tym przypadku użycie znaków interpunkcyjnych i spójników nie pozwala przyjąć, że sformułowanie "w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę" może odnosić się do innych świadczeń niż renta rodzinna. Wątpliwości, co do właściwej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy rozwiewa ponadto analiza przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748) określana dalej jako "ustawa o emeryturach i rentach". Reguluje ona warunki nabywania oraz zasady ustalania świadczeń pieniężnych przysługujących z ubezpieczenia emerytalnego i rentowego. Z przyjętej w tej ustawie regulacji wynika, że renta rodzinna to świadczenie szczególne, przysługujące w razie śmierci osoby, która miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Co istotne, renta rodzinna w odróżnieniu od innych świadczeń wymienionych w tej ustawie (emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, w tym renty szkoleniowej) może przysługiwać kilku osobom uprawnionym i wówczas podlega podziałowi na równe części (por. art. 65 – 74 ustawy o emeryturach i rentach). W tych okolicznościach nie można uznać, jak wywodzi skarżący, że ustalenie progu połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę w przypadku osób uzyskujących rentę rodzinną stanowi nieuzasadnioną preferencję tych podmiotów w odróżnieniu od osób uzyskujących inne świadczenia. Przyjęte w analizowanym przepisie rozwiązanie miało właśnie na względzie fakt, że jedna łączna renta rodzinna może przysługiwać kilku uprawnionym i dzielić się pomiędzy nich na równe części. Wysokość przypadającej na każdego uprawnionego części renty rodzinnej nie jest gwarantowana ustawowo jak wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przysługującej skarżącemu (por. art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o emeryturach i rentach). Stąd argumentacja skarżącego o podobieństwie sytuacji prawnej podmiotów otrzymujących świadczenia wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie jest trafna. Wreszcie, prawidłowość przyjętej przez organy w sprawie skarżącego wykładni analizowanego przepisu potwierdza dodatkowo późniejsza zmiana ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzona ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 598). Zmianą tą ustawodawca w punkcie "ca" wyłączył możliwość nabycia statusu bezrobotnego przez osobę, która nabyła prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy przyznanej przez zagraniczny organ emerytalny lub rentowy "w wysokości co najmniej najniższej emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, o których mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Jest jasne i logiczne, że gdyby ustawodawca w punkcie "c" tego przepisu próg połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę odnosił nie tylko do renty rodzinnej, ale i do innych świadczeń, w tym emerytury i renty z tytułu niezdolności do pracy, to takie same ograniczenie wprowadziłby dla emerytur i rent przyznawanych przez zagraniczne organy emerytalne i rentowe. Tymczasem ustawodawca przyjął, że status bezrobotnego wyklucza emerytura lub renta w wysokości najniższej emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy określonej w przepisach ustawy o emeryturach i rentach, a nie próg połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej oraz wskazanych w jej uzasadnieniu poglądów piśmiennictwa. Należy nadmienić, że powołanie się przez skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 205/12 (dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl) było o tyle nietrafne, że w uzasadnieniu tego wyroku wprawdzie zacytowano pogląd zawarty w komentarzu Zbigniewa Górala do art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jednak Sąd ten nie opowiedział się jednoznacznie co do właściwego rozumienia ani art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ani art. 78 tej ustawy. Wręcz przeciwnie zaakcentował brak stanowiska w tym przedmiocie, wskazując w przedostatnim akapicie: "nie wdając się w spór, czy wszystkie ze świadczeń socjalnych, których uzyskanie powoduje utratę statusu bezrobotnego powinny osiągać wysokość przekraczającą próg połowy minimalnego wynagrodzenia stwierdzić należy (...)". W tych okolicznościach powoływanie się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie w zakresie wykładni podstawy materialnoprawnej skargi kasacyjnej nie było uprawnione. Wręcz przeciwnie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle spraw związanych z pozbawianiem statusu bezrobotnego z uwagi na uzyskanie emerytury lub renty zagranicznej (przed wyżej opisaną zmianą ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) ukształtował się jednolity pogląd, że status ten wyklucza próg nie połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę lecz wysokość najniższej emerytury lub renty przewidzianej w obowiązujących przepisach (por. przykładowo wyroki w sprawach IV SA/Wr 60/08 i II SA/Bk 205/12 dostępne w w/w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 tej ustawy.