II GSK 473/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 844/13 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprawy budżetowej jednostki samorządu terytorialnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2013 r. C. Sp. z o.o. w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, w szczególności w zakresie § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 6, § 6 ust. 1 – 5, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 4 i § 9 podnosząc m. in., że uchylenie skarżonej uchwały w całości uchwałą Rady Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 3686) nie czyni skargi bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż skarżona uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. weszła w życie z dniem [...] marca 2013 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące tej uchwały, sporządzone w dniu [...] marca 2013 r. wpłynęło do właściwego organu (Rada Powiatu) w dniu [...] kwietnia 2013 r. Następnie uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r., która weszła w życie w dniu [...] maja 2013 r., właściwy organ uchylił skarżoną uchwałę, zaś skarga na uchwałę w ten sposób uchyloną złożona została w dniu [...] maja 2013 r. mimo, że pismem z dnia [...] maja 2013 r. starosta poinformował skarżącą o jej uchyleniu. Oznacza to, że przed dniem wniesienia skargi skarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc należało uznać, że w chwili wniesienia skargi nie istniała podstawa do jej wniesienia, opisana w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595), co skutkowało niedopuszczalnością tej czynności. Skarga sądowoadministracyjna dotyczy aktów prawa miejscowego istniejących w dacie jej wniesienia. Brak takiego aktu oznacza brak przedmiotu zaskarżenia. Twierdzenie, że skarga może być złożona na akt nieistniejący, wyeliminowany wcześniej z obrotu prawnego nie znajduje logicznego uzasadnienia. "Niedopuszczalność skargi z "innych przyczyn" zachodzi między innymi w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się niedopuszczalne, bo nie będzie czego kontrolować" (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka C. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 147 § 1 pkt w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi w sytuacji gdy brak przesłanek wskazanych w przepisie bowiem postępowanie sądowo – administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, iż mimo uchylenia aktu prawa miejscowego wywołuje on skutki prawne, gdyż jest stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie do zdarzeń zaszłych w czasie jego obowiązywania. Należy rozróżnić skutki uchylenia aktu ze skutkami stwierdzenia jego nieważności – uchylenie powoduje bowiem utratę mocy z dniem wejścia w życie przepisu derogującego, czyli po pewnym czasie obowiązywania uchylonego aktu, natomiast stwierdzenie nieważności oznacza pozbawienie mocy obowiązującej aktu ex tunc, czyli tak jakby nigdy nie został podjęty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na uchylenie zaskarżonego aktu prowadzenie kontroli stało się niedopuszczalne. Jednocześnie organ podkreślił, iż Skarżąca nie ma legitymacji do wystąpienia ze skargą na przedmiotowy akt, gdyż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu. Ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do takiego naruszenia, lecz Skarżąca wywodzi swoje prawo z potencjalnej tylko możliwości zaistnienia takiego naruszenia w przyszłości, nie ma tym samym, zdaniem organu, prawa do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną, z urzędu bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Przypomnieć należy, że na podstawie przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę w sprawach ze skarg na m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 cyt. artykułu). Na tej podstawie zaskarżane mogą być zarówno uchwały jaki i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, które mogą mieć charakter indywidualny albo generalny, być aktami zewnętrznymi bądź wewnętrznymi (por. Drachal J., Jagielski J. Stankiewicz R. [w:] red. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 68; Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 34). Zaskarżona uchwała Rady Powiatu B. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania niewątpliwie jest aktem, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skarżona uchwała wydana została m. in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. – Dz. U. z 2013 r., poz. 595) dalej "ustawa powiatowa", która w art. 87 ust. 1 stanowi, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W sprawie takiej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy p.p.s.a. (art. 90a ustawy powiatowej). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 ustawy powiatowej). Odrzucając skargę na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd I instancji uznał, że niemożliwe jest poddanie kontroli sądowoadministracyjnej uchwały, która została uchylona kolejną uchwałą rady powiatu, a tym samym w dniu zaskarżenia nie funkcjonowała w systemie prawa. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się kasator, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wskazał, że Sąd zaniechał kontroli działalności administracji publicznej poprzez nierozpoznanie merytorycznie skargi i ograniczenie się do stwierdzenia, że uchwała nie obowiązywała już w dacie zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazane powyżej zarzuty uznaje za trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Stanowisko to znajduje oparcie w poglądach orzecznictwa i doktryny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 345). Innymi słowy, uchylenie bądź zmiana zaskarżonego aktu nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi, jeżeli wywoływała ona nadal skutki prawne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1336/11, Jagielski J., Stankiewicz R. [w:] red. Hauser R., Wierzbowski M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 534). Wskazać przecież należy, że konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc, tj. w przedmiotowej sprawie z chwilą wejścia w życie zastępującej ją uchwały z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nr [...]. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Skarżąca, wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia. W związku z powyższym fakt nieobowiązywania uchwały Rady Powiatu B. w dacie zaskarżenia nie może stanowić, jak uznał Sąd I instancji, podstawy do odrzucenia skargi Spółki na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania należało oddalić, ponieważ jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, do której to kategorii należy postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.