II SA/Ol 781/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3/ zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Spółki A kwotę 1526,-zł (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia sześć zł) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę A karę pieniężną w kwocie 8150 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz przekroczenie maksymalnego okresu prowadzenia bez przerwy. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) zwanej: u.t.d. oraz ustalenia protokołu kontroli nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniach od 20 stycznia do 6 lutego 2012 r. przeprowadzono kontrolę Spółki, którą objęto okres 21 stycznia 2011 r. do 19 stycznia 2012 r. Przedmiotem kontroli było m.in. sprawdzenie prawidłowości użytkowania tachografów zamontowanych w pojazdach samochodowych oraz dopełnienie obowiązku przechowywania wykresówek, danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych przez co najmniej rok po ich użyciu, używanych podczas wykonywania przewozu drogowego na rzecz Spółki. W toku kontroli stwierdzono, że zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta w dniu [...] ważne było do [...] września 2011 r., natomiast zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne nr [...] wydane zostało przez Prezydenta Miasta [...] bezterminowo. Stwierdzono, że w okresie od 27 września do 16 października 2011 r. Spółka wykonywała przewóz drogowy rzeczy. W dniu 13 października 2011 r. został zatrzymany należący do niej pojazd o nr rej. [...] i za wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia w tym dniu tj. 13 października 2011 r. zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne. Podczas kontroli ustalono również, że Spółka wykonywała przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne także w dniach 14 i 15 października 2011 r., nie posiadając stosownych uprawnień do wykonywania takich przewozów. Zdaniem organu, Spółka nie dopełniła obowiązku uzyskania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Poza tym mając informację, że nie posiada ona stosownego zaświadczenia (kontrola drogowa z dnia 13 października 2011 r.) oraz, że wykonywanie przewozów bez tego dokumentu jest naruszeniem prawa podjęła jeszcze przewozy w dniach 14 i 15 października 2011 r. Mając świadomość naruszenia prawa winna Spółka liczyć się z sankcją z tego faktu wynikającą. Nadto organ stwierdził, że analiza danych cyfrowych zawartych w karcie kierowcy W.K. wykazała, że kierowca ten w dniu 29 lipca 2011 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 27 minut, gdyż kierował pojazdem przez 4 godziny i 57 minut w okresie od godz. 5:09 do 15:21 i w tym okresie odebrał tylko dwie przerwy 15-minutowe. Spółka podczas kontroli nie okazała dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie, w którym zarzucono decyzji rażące naruszenie art. 92a ust. 2 u.t.d. z powodu nałożenia przez organ na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8000 zł, chociaż za to samo naruszenie wcześniej nałożono już karę w wysokości 8000 zł, a także art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Decyzją z dnia [...], nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 33 u.t.d. przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W trakcie kontroli przeprowadzonej w Spółce stwierdzono, że dysponowała ona zaświadczeniem na wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta w dniu [...], które ważne było do [...] września 2011 r., jak również uzyskała zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych rzeczy na potrzeby własne nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta w dniu [...], które zostało udzielone jej bezterminowo. W trakcie kontroli stwierdzono jednak, że w okresie 27 września - 16 października 2011 r. Spółka wykonywała przewóz drogowy rzeczy mimo braku posiadania zezwolenia w tym, okresie. W dniu 13 października 2011 r. podczas przeprowadzonej kontroli drogowej stwierdzono, że wykonywany był przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Z tego tytułu decyzją z [...] nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Następnie w wyniku analizy danych cyfrowych w trakcie kontroli w Spółce stwierdzono, że wykonywane były przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne jeszcze w dniach 14 i 15 października 2011 r. bez wymaganego zaświadczenia. Za naruszenie to została nałożona kara pieniężna w wysokości 8000 zł. Organ wyjaśnił, że nie została strona podwójnie ukarana w oparciu o identyczny stan faktyczny, gdyż naruszenie stwierdzone podczas kontroli w Spółce dotyczyło przewozów w dniach 14 i 15 października 2011 r., a kontrola drogowa, w wyniku której Spółka została ukarana za tożsame naruszenie została przeprowadzona w dniu 13 października 2011 r. i dotyczyła okresu od 27 września do 13 października 2011 r. Stwierdzono również, że skoro kontrola w Spółce oraz wszczęcie postępowania administracyjnego miało miejsce już w okresie obowiązywania ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454), to zgodnie z art. 10 ustawy zmieniającej należało w sprawie zastosować przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zasadnie zatem nałożono na Spółkę karę w wysokości 8000 zł za naruszenie lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Nadto wskazano, że analiza danych cyfrowych zawartych w karcie kierowcy W.K. wykazała, że kierowca ten przekroczył 4,5-godzinny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 27 minut. Zasadne było zatem nałożenie na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 150 zł z tytułu naruszenia lp. 5.2.załącznika nr 3 do u.t.d. Od tej decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie: - art. 92a ust. 2 u.t.d. z powodu nałożenia przez organ na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8000 zł, chociaż za to samo naruszenie wcześniej nałożono już karę w wysokości 8000 zł decyzją z dnia [...]; - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy dwukrotnie nałożyły karę pieniężną za to samo naruszenie skoro organ wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia w okresie od 27 września do 16 października 2011 r., mimo że wcześniej decyzją z dnia [...] wymierzył karę pieniężną w takiej samej wysokości za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia w okresie od 27 września do 16 października 2011 r. Ponadto strona skarżąca podniosła, że nałożenie na nią kary pieniężnej w wyższej wysokości za zdarzenie, które miało miejsce i zakończyło się w czasie, kiedy groziła za nie kara pieniężna w niższej wysokości narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że kara pieniężna powinna być nałożona w niższej wysokości, przy zastosowaniu przepisów z momentu stwierdzenia nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie były przepis art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 244, poz. 1454) zwanej dalej: ustawą o zmianie u.t.d. Organy w oparciu o treść art. 10 ustawy o zmianie u.t.d., nałożyły na stronę skarżącą wyższą karę pieniężną za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, niż przewidywały to przepisy obowiązujące w dniu popełnienia wskazanego naruszenia. W sprawie tej w trakcie kontroli skarżącej Spółki stwierdzono, że wykonywała ona przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne w dniach 14 i 15 października 2011 r. bez wymaganego zaświadczenia. Naruszenie to w dniu jego popełnienia było sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 2000 zł (lp. 1.4 załącznika do u.t.d.), natomiast w wyniku nowelizacji ustawy o transporcie drogowym od 1 stycznia 2012 r. zmianie uległy niektóre sankcje administracyjne za naruszenia przepisów tej ustawy. Zgodnie z lp. 1.3 załącznika do u.t.d., za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia została przewidziana kara pieniężna w wysokości 8000 zł. Organy obu instancji w drodze decyzji nałożyły na stronę skarżącą wyższą karę wskazując w podstawie prawnej art. 10 ustawy o zmianie u.t.d., zgodnie z którym przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.t.d., stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Należy zauważyć, że zgodność przepisu art. 10 ustawy o zmianie u.t.d. w zakresie, w jakim w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzja ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie nakazuje stosowanie przepisów u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia przewidującego odpowiedzialność administracyjną, była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12 (Dz.U. z 2013 r., poz. 928) stwierdził, że art. 10 ustawy o zmianie u.t.d. w badanym zakresie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że organy administracji jednoznacznie przyjmują, iż znowelizowane przepisy ustawy o transporcie drogowym znajdują zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych pod rządami starego prawa, zarówno na płaszczyźnie materialnej, jak i proceduralnej. Ogólne sformułowanie badanego przepisu przejściowego może, zdaniem Trybunału, powodować zastosowanie surowszych sankcji (wyższych kar finansowych) niż przewidziane w ustawie o transporcie drogowym i załączniku do niej przed nowelizacją, przy czym dotyczy to także sytuacji, w której sankcja taka została już raz przypisana do określonego rodzaju zdarzenia rodzącego odpowiedzialność administracyjną. Pozwala to stwierdzić, że sformułowanie art. 10 ustawy nowelizującej w istocie nadaje mu częściowo retroaktywny charakter, gdyż nakazuje zastosować nowe prawo do zdarzeń zrealizowanych pod rządem starego prawa. Trybunał zwrócił również uwagę, że ponieważ w rozpatrywanej sprawie przedmiotem nowelizacji była - między innymi - wysokość administracyjnych kar pieniężnych, sformułowanie normy intertemporalnej wymagało także uwzględnienia zakazu reformationis in peius i jego specyfiki w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Trybunał wskazał sytuacje, kiedy przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i stwierdził, że kwestionowany przepis art. 10 ustawy o zmianie u.t.d., poza spełnieniem warunku formy ustawowej, nie odpowiada żadnemu ze wskazanych wymagań. Wskazane cele nowelizacji u.t.d. (s. 1-2 uzasadnienia projektu ustawy z 2 marca 2011 r., druk nr 4061, VI kadencja Sejmu) nie uzasadniają zwiększenia represyjności już raz nałożonych kar i nie usprawiedliwiają naruszenia zasady lex retro non agit. Wskazane orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją art. 10 ustawy nowelizującej w podanym zakresie, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stosownie do ust. 4 powołanego przepisu Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę m.in. do uchylenia decyzji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że obalenie domniemania konstytucyjności art. 10 ustawy o zmianie u.t.d. nastąpiło w chwili opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw tj. w dniu 13 sierpnia 2013 r. pod poz. 985. Warto też wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że konstytucyjność przepisu jest obalona z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 25 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 455/09; w Rzeszowie z 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 146/09, dostępne CBOSA). Skład orzekający Sądu rozpoznający sprawę skarżącej Spółki, z uwagi na niezgodność art. 10 ustawy o zmianie u.t.d. z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie nakazuje stosowanie przepisów u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili zaistnienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, odmawia zastosowania ww. przepisu. Sąd stwierdza również, że dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji, mimo że wydano je przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 i przed jego opublikowaniem w Dzienniku Ustaw – 13 sierpnia 2013 r. - miał obowiązek wziąć pod rozwagę to orzeczenie. Wprawdzie sądy administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu, kierują się zasadą tempus regit actum i oceniają go na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wydania, zasada ta nie ma jednak zastosowania w przypadku derogacji przepisu, której dokona Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu. Szereg argumentów za takim stanowiskiem przytacza doktryna i judykatura, a jednym z nich jest treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w powyższym przepisie, może nastąpić również po wydaniu decyzji administracyjnej, gdy podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Skoro więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 50-51). Powyższe oznacza, że w realiach rozpoznawanej sprawy wysokość kary nakładanej na stronę skarżącą za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego musi zostać określona z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej argumentację prawną i ustalą wysokość kary pieniężnej na podstawie przepisów obowiązujących w dniu dokonania naruszenia przez stronę skarżącą. Na marginesie należy wyjaśnić stronie skarżącej, że nie została podwójnie ukarana za to samo naruszenie, gdyż w dniu 13 października 2011 r. podczas przeprowadzonej kontroli drogowej stwierdzono wykonywanie przez Spółkę przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia i z tego tytułu decyzją z [...] nałożona została kara pieniężna w wysokości 8000 zł. Natomiast po raz kolejny naruszenie przepisów u.t.d. zostało stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w Spółce, gdyż w dniach 14 i 15 października 2011 r. podmiot ten ponownie wykonywał przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Nie było to zatem to samo naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, lecz kolejne naruszenia przepisów tej ustawy popełnione pomimo świadomości, że nie posiada Spółka zaświadczenia na wykonywanie przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Te kolejne naruszenia zostały ustalone dopiero podczas przeprowadzonej kontroli w dniach 20 stycznia – 6 lutego 2012 r. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).