II SAB/Wa 367/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Prezesa Agencji Rynku Rolnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Rynku Rolnego do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. M. z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 100 (słownie: sto złotych) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. M. w dniu [...] czerwca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Agencji Rynku Rolnego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2013 r. wniesionego w formie elektronicznej, dotyczącego udzielenia informacji publicznej w następującym zakresie: czy w latach 2010, 2011, 2012 i 2013 (do czasu otrzymania niniejszego wniosku) w Agencji Rynku Rolnego przeprowadzane były szkolenia z zakresu dostępu do informacji publicznej, w przypadku pozytywnej odpowiedzi wnosił o udostępnienie informacji, kto brał udział w szkoleniu oraz udostępnienie umowy z podmiotem prowadzącym szkolenie. Nadto wniósł o udostępnienie planu zamówień publicznych Agencji Rynku Rolnego na rok 2013. Wskazał, iż do dnia złożenia skargi Prezes Agencji Rynku Rolnego nie udostępnił żądanej we wniosku informacji publicznej, nie wydał również decyzji odmawiającej jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie i podał, że nie otrzymał wniosku z dnia [...] maja 2013 r. ani na skrzynkę [email protected], ani [email protected]. Nadto organ kwestionował dopuszczalność skargi ze względu na niezachowanie trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, które obejmuje orzekanie w sprawach ze skargi na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy p.p.s.a.). Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63 ). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Praw" 1983 r., nr 24) albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji, Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie skargi. Nie może budzić wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępniania informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a (która określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi), upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 K.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak. Dlatego należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie. Dostęp do informacji publicznej został zagwarantowany w art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (...). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 określa w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu w szczególności i nie stanowi definicji informacji publicznej, która to definicja zawarta jest w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nieposiadające takiego przymiotu, które na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia żądane informacje są informacjami publicznymi, dotyczą bowim między innymi umów zawartych z podmiotem prowadzącym szkolenie, jak również planu zamówień publicznych Agencji Rynku Rolnego na rok 2013. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż nie otrzymał wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. Abstrahując już od tego, czy wniosek rzeczywiście wpłynął na sktrzynkę pocztową Prezesa Agencji Rynku Rolnego w dniu [...] maja 2013 r., stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej najpóźniej z chwilą otrzymania przez organ przedmiotowej skargi, zostały rozwiane wątpliwości co do tego, czy sporny wniosek został rzeczywiście złożony. Skoro bowiem do skargi został dołączony wydruk przesłanego wniosku, wskazujący, że został on przesłany w dniu [...] maja 2013 r. na adres [email protected], organ miał podstawy do tego, aby zweryfikować swoje stanowisko co do faktu złożenia wniosku. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, termin oznaczony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w którym organ winien rozpoznać wniosek, rozpoczął swój bieg z chwilą otrzymania skargi. Z tą bowiem chwilą organ utracił skuteczną możliwość negowania faktu jego złożenia. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, że badając skargę na bezczynność organu należy ustalić, czy organ zajął jakiekolwiek stanowisko merytoryczne odnośnie wniosku, w terminie pomiędzy skutecznym złożeniem wniosku, a rozprawą sądową, na której rozpatrywana była skarga na bezczynność. W sprawie niniejszej przyjąć należy, że bezsporną datą złożenia wniosku jest data wpływu do organu skargi. W ww. okresie organ nie zajął żadnego stanowiska odnośnie wniosku. W związku z powyższym stwierdzić należy, że popadł w bezczynność przy rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Mając powyższe na uwadze skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniono i zobowiązano organ do załatwienia wniosku z dnia 25 maja 2013 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Wskazać przy tym należy, że w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Sąd nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Powyższe wynika z wielorakiego rodzaju możliwych sposobów załatwienia przez organ wniosku strony o udzielenie informacji publicznej, Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wydaje decyzję tylko wówczas, gdy odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, organ jedynie powiadamia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność w załatwieniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przede wszystkim z tego powodu, że brak jest pewności co do tego, że organ wiedzę o tym wniosku posiadał przed wniesieniem skargi na bezczynność. O zwrocie skarżącemu kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy p.p.s.a.