IV SA/Wa 1748/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miejskiej w R. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi Dnia 28 czerwca 2013 r. D. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w R. dla terenu obejmującego obszar pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], od ul. [...], [...], od granicy wschodniej miasta R. do bocznicy kolejowej od strony północnej. Skarżący pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. wezwał Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Rada pismem z dnia 21 maja 2013 r. odmówiła usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego. W niniejszej skardze skarżący podniósł, że organ w swoim postępowaniu dopuścił się naruszenia przepisów art. 9 ust 1-4, art. 10-13, art. 14 ust. 3 i ust 5 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r., Nr 0, poz. 647 j.t.) dalej: ustawa o planowaniu] polegającego na: • braku sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., • próbie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych bez możliwości sprawdzenia zgodności zmian ze studium, • braku dokumentacji określonej w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu dla działek objętych zaskarżona uchwałą. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych. W motywach skargi D. K. zaznaczył, że wbrew twierdzeniom organu posiada interes prawny, który został naruszony działaniem Rady oraz wskazał jej sposób usunięcia tegoż naruszenia. Jako właściciel działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w R. stwierdził, że naruszenie swojego interesu prawnego upatruje w uniemożliwieniu mu zaskarżoną uchwałą wykorzystania swojej własności dla celów inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 4 x 3MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] w granicach miasta R. Zaznaczył, że od 2010 r. toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji w odnawialne źródła energii na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz.1227) dalej ustawa o udostępnianiu informacji]. Skarżący uzyskał już pozytywne decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Podkreślił, że Burmistrz Miasta R. dwukrotnie odmówił skarżącemu ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację w/w inwestycji, które w trybie odwołań do SKO w C. zostały uchylone z uwagi na brak podstaw prawnych dla takiego stanowiska organu. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada Miasta chcąc zablokować mu zagospodarowanie swojej własności podjęła zaskarżoną uchwałę. Przy czym uczyniła to nie mając uchwalonego studium, co przeczy zapisom ustawy o planowaniu, która stanowi, że studium poprzedza uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że teren, którego dotyczy zaskarżona uchwała został włączony do miasta R. w 2005 r. i nie ma dla niego studium. Stwierdził, że takie działanie organu godzi w jego interes albowiem przedmiotowa uchwała, jego zdaniem, wyklucza skorzystanie z alternatywnej formy zagospodarowania własnej przestrzeni w postaci ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy bądź w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według niego podjęcie uchwały naruszyło obowiązujące przepisy a także jego konkretny interes prawny i przysługujące mu uprawnienia określone przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Jego zdaniem skarżący poza posiadaniem prawa własności do działek położonych w obszarze objętym uchwałą nie wykazał jak jego interes lub uprawnienie zostało naruszone sporną uchwałą, toteż nie wykazał wystarczającej i koniecznej legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu administracji publicznej. Organ zaznaczył, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę skarżącemu do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Organ odpierając zarzuty o błędy proceduralne przy podejmowaniu skarżonej uchwały stwierdził, że źródłem interesu prawnego nie może być procedura uchwałodawcza, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Organ wskazał, iż skarżona uchwała jest początkowym etapem uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który otwiera drogę do jego uchwalenia. Jak stwierdził, uchwalenie planu zostanie poprzedzone wyczerpaniem całej procedury określonej w przepisach ustawy o planowaniu, w tym przystąpieniem do sporządzenia studium. Zaznaczył, że uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia studium na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości, polegający na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r Nr 0, poz.270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga do Sądu wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [Dz. U. z 2013 r., Nr 0, poz. 594 j.t. ze zm.) dalej: u.s.g.] zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. A zatem dla oceny zasadności skargi niezbędna jest analiza warunków skuteczności skargi, w świetle dyspozycji przepisu art. 101 ww. ustawy, oraz analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających przesłanki ważności dokonanych czynności planistycznych. Bezsprzecznie skarżący ma interes prawny w sprawie, albowiem jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości ma interes w tym, aby chronić swoje prawo przed nakładaniem na nie ograniczeń. Regulacja przepisu art. 101 u.s.g., oprócz wymagań natury proceduralnej (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), które zostały w niniejszej sprawie zachowane, uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji do jej wniesienia, która opiera się na naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z konstrukcji art. 101 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym uchwałę samorządu gminy, kształtowany jest na innych zasadach niż w przepisie art. 28 K.p.a. Drogę do merytorycznego rozpoznania otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy (postanowienie NSA z 5 października 2010 r., II OZ 703/10, Lex nr 743861). W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowanego prawa materialnego (wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699). Prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje nie tylko wówczas, gdy podmioty te wykażą się legitymowaniem konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, ale dopiero wówczas, gdy wykażą, że ten interes został uchwałą lub zarządzeniem naruszony tj. zmieniony, uszczuplony, zmodyfikowany w sposób negatywnie wpływający na sytuację skarżącego. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zatem ograniczony zakres podmiotowy, bowiem nie może jej wnieść każdy, ale tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony i jeżeli to naruszenie ma miejsce w dacie wnoszenia skargi (jest aktualne, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał, że jego interes w dysponowaniu swoją własnością został przez skarżoną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu naruszony w chwili jej zaskarżenia. Nie można zgodzić się, z twierdzeniem, że obecnie wystąpienie o warunki zabudowy czy decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędnego do dalszych etapów procesu inwestycyjnego jest niemożliwe z uwagi na obowiązek organu zawieszenia takiego postępowania do momentu uchwalenia planu. Przewidziane przepisami ustawy o planowaniu zawieszenie nie ogranicza uprawnień skarżącego w dysponowaniu jego własnością jest jedynie aspektem proceduralnym porządkującym czynności organu związane z uchwalaniem planu zagospodarowania. Brak takiego uregulowania w sytuacji opracowywania planu zagospodarowania przez organ mogłoby prowadzić do wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego niezgodnych z zapisami planu i kwalifikującymi się po jego uchwaleniu do uchylenia. Rozwiązanie to zabezpiecza strony postępowania przed uzyskaniem decyzji sprzecznych z zapisami planu. Oczywiście zawiesza w czasie uzyskanie stosownej decyzji ale nie eliminuje go definitywnie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie niedogodność ta w momencie podjęcia uchwały nie istniała. Skarżący przed złożeniem skargi na uchwałę nie złożył wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, toteż organ nawet nie wszczął postępowania, które miałoby być zawieszone. Zatem naruszenie jego interesu w momencie zaskarżenia uchwały nie mogło wystąpić. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący jedynie powołuje się na swój interes prawny i jego naruszenie, natomiast nie wykazuje naruszenia zaskarżoną uchwałą konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Z art.14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art.14 ust.4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art.14 ust.5 ustawy). W niniejszej sprawie istotne jest, że kwestionowana uchwała ma charakter uchwały intencyjnej, a to oznacza, że jej treść ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. W wyroku z 6 sierpnia 2008 r. WSA w Warszawie (IV SA/Wa 622/08, Lex nr 459369) określił jasno cel i charakter tej uchwały. Zdaniem Sądu uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, iż wyraża ona intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (sama aktem prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie cytowany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Uchwała nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Uchwała intencyjna w żadnym wypadku nie ogranicza możliwości realizacji zamiarów inwestycyjnych. Zdaniem Sądu sytuacja ta wyłącza istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego. Uchwała intencyjna dopiero rozpoczyna prace planistyczne i dopiero przyszły plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania prawa własności. Należy zauważyć, że wbrew zarzutowi skarżącego, nie nastąpiły negatywne następstwa w jego sferze prawnej. Przedmiotowa uchwała nie wpływa na jego indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje i nie ogranicza oraz nie wkracza w osobistą sferę prawną skarżącego. Stanowi jedynie obligatoryjny element wszczęcia procedury planistycznej, wskazując jednocześnie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się na tym terenie, ale sama uchwała ma charakter intencyjny, nie oznacza więc naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnień. Należy powtórzyć, iż dopiero ostatecznie przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan ten będzie podlegał samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w toku procedury planistycznej skarżący będzie mógł składać wnioski do planu (art.17 pkt 1 ustawy o planowaniu) oraz uwagi do projektu planu (art.17 pkt 11 ustawy o planowaniu). Podkreślić zatem należy, iż pomimo braku możliwości kwestionowania zaskarżonej uchwały, skarżący dysponuje instrumentami prawnymi chroniącymi jego interes prawny w postępowaniu planistycznym. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę obliguje Sąd do oddalenia wniesionej skargi. W związku z niespełnieniem się warunków upoważniających Sąd do zbadania legalności zaskarżonej uchwały. Wskazane przez skarżącego błędy organu podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - brak studium i dokumentacji wskazującej na przeprowadzenie koniecznych analiz tj. art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu – mogą być powodem do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jednak Sąd musi podkreślić, że nie może merytorycznie zająć stanowiska w sprawie albowiem uprzednio stwierdził brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. W kwestii kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego z uwagi na fakt odrzucenia skargi należało orzec o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.