III SA/Wr 668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi K. S., A. R., A. R., T. R. i T. S. na uchwałę Rady Gminy W. W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum gminnego oddala skargę. |U z a s a d n i e n i e | | | | Rada Gminy W. W. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odrzuciła wniosek mieszkańców z dnia [...] lipca 2013 | |r. o przeprowadzenie referendum z następującym pytaniem: "Czy żąda Pan/Pani aby od dnia przeprowadzenia tego referendum na | |obszarze gminy W. W. obowiązywał zakaz przeznaczania terenów, lokalizacji, a w konsekwencji budowy elektrowni wiatrowych z | |zastrzeżeniem dopuszczenia obszaru o którym mowa w uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego | |planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. W. pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: G.,| |M., W. W. i S.?". | |W uzasadnieniu uchwały wskazano, że powołano komisję do sprawdzenia czy złożony w dniu [...] lipca 2013 r. wniosek mieszkańców o| |przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Komisja stwierdziła, że inicjator zebrał | |niezbędną ilość głosów poparcia. | |Po przeanalizowaniu pytania referendalnego Rada Gminy stwierdziła, że z uwagi na treść sformułowanego we wniosku pytania | |referendalnego, wniosek prowadziłby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. | |Po pierwsze, w ocenie Rady, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w drodze referendum odnośnie określonego przeznaczenia | |terenu/lokalizacji określonych obiektów, gdyż kwestia ta pozostaje do uregulowania w planie zagospodarowania przestrzennego, | |którego uchwalenie regulują odrębne przepisy. | |Po drugie wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku | |braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, | |następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a które zgodnie z art. 51 i 60 ustawy o | |planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje wójt. Zatem przedmiot wnioskowanego referendum nie mieści się w | |kompetencji rady gminy i jako takie nie jest dopuszczalne. | |Po trzecie podniesiono, że kwestie dotyczące budowy inwestycji wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją | |organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane | |organem właściwym w tym sprawach jest zasadniczo starosta. | |Końcowo Rada Gminy zarzuciła, że zawarte we wniosku pytanie referendalne nie spełnia wymogów ustawy, bowiem jest niejasne, | |niezrozumiałe, a w szczególności może wprowadzać w błąd co do charakteru tego rozstrzygnięcia. Zwróciła również uwagę, że nie | |może być mowy o obowiązującym od dnia referendum zakazie, gdyż samo referendum nie pociąga za sobą bezpośredniego skutku | |prawotwórczego. | |W skardze na tę uchwałę skarżący domagając się jej uchylenia zarzucili, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały | |zarzucono możliwość naruszenia prawa, to nie wskazano jakie konkretne przepisy mogłyby zostać naruszone. W ocenie skarżących | |organ świadomie dąży do wypaczenia referendalnego wniosku mieszkańców, gdyż w dniu [...] lipca 2013 r. inicjator referendum | |złożył wniosek "...w sprawie planowanej przez inwestorów lokalizacji, posadowienia, a w przyszłości budowy na obszarze gminy W. | |W. elektrowni wiatrowych". Inicjator referendum sygnalizuje więc problem i wnosi, aby jego rozstrzygnięcie nastąpiło w drodze | |referendum, organ zaś albo nie rozumie referendalnego postulatu albo świadomie go wypacza. Zatem zarzut organu stawiany | |skarżącym w punkcie pierwszym uzasadnienia uchwały pozostaje bezzasadny, ponieważ nie znajduje umocowania w faktach, a co | |najistotniejsze w normach prawa, w tym zapisach ustawy o samorządzie gminnym i Konstytucji RP. | |Odnosząc się do podniesionych w punkcie drugim uzasadnienia uchwały zarzutów postawionych inicjatorom referendum wskazano, że | |nie mają one żadnego merytorycznego związku z wnioskiem mieszkańców i należy je traktować jako "wrzutkę", której celem jest co| |najwyżej próba zwodzenia Sądu. Odpowiadając na zarzut organu zawarty w punkcie trzecim uzasadnienia zauważono, że organ w | |sposób nieuprawniony wyrywa z kontekstu fragment pytania referendalnego w celu "utkania" fałszywej tezy sprzeczności wniosku z| |prawem, której celem jest utrzymanie miałkich zarzutów względem wniosku. Istota referendalnego postulatu zawarta w pierwszej, | |zasadniczej części pytania odnosi się wprost do dokonywanych właśnie przez gminę zmian w studium uwarunkowań i kierunków | |zagospodarowania przestrzennego. Pytanie referendalne nie dotyczyło sprawy indywidualnej, lecz zgody bądź odmowy wyrażenia | |zgody na planowane zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które są podejmowane przez Radę | |Gminy w drodze uchwały, a nie w drodze decyzji administracyjnych. | |Nietrafny jest też, zdaniem skarżących, ostatni z zarzutów stawiany przez organ w uzasadnieniu uchwały, a dotyczący | |niezrozumiałości i niejasności pytania referendalnego. Wskazując na art. 17 ustawy o referendum lokalnym podniesiono, że organ| |jest związany treścią wniosku. W ocenie skarżących zawiłości ustawowych procedur, treści sformułowanego pytania, skutków | |prawnych referendum leżą w zakresie uprawnień inicjatora referendum. Służy temu kampania referendalna. | |W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | |Oceniając kwestionowaną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju| |sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o | |postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, | |które eliminowałoby zaskarżoną uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego ze | |zbioru legalnych aktów administracji publicznej. | |Nie jest kwestionowane, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej | |wspólnoty, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP), co w | |rozpoznawanej sprawie oznacza odesłanie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r., Nr 88, | |poz. 985 ze zm.) – to według przepisów tej ustawy trzeba określać kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu | |terytorialnego w zakresie kontroli wniosku referendalnego. Ten bowiem organ podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia | |referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 | |ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). | |Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu | |referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć | |sprzecznych z prawem. A contrario, takie określenie kryteriów oceny wniosku referendalnego oznacza więc, że ustalenie | |istnienia tylko jednej z dwóch wad wniosku tworzy dostateczną podstawę do jego odrzucenia (art. 18 ustawy o referendum | |lokalnym). Referendum lokalne nie może bowiem prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. | |Sprawy, w których mieszkańcy mają się wypowiedzieć w referendum lokalnym, powinny być określone w formie alternatywnych pytań,| |pozwalających udzielić pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi, albo przybrać postać przedstawionych do wyboru propozycji, | |wariantów rozstrzygnięć (art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Skoro granice wypowiedzi udzielanej w referendum przez | |mieszkańców wyznaczają sformułowane pytania lub zaproponowane warianty, przeto – ze względu na prawidłowe wykorzystanie | |instytucji referendum i ochronę prawa uczestników referendum do swobodnego zajęcia stanowiska w rozstrzyganej sprawie – | |dostatecznie uzasadniona staje się merytoryczna kontrola zarówno treści, jak i sposobu formułowania pytań referendalnych (zob.| |A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo| |ABC 2007, punkt 2 komentarza do art. 17 tej ustawy), co mieści się w sferze kompetencji organu stanowiącego jednostki | |samorządu terytorialnego, podejmującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 i art. 2 ust. 2 | |ustawy o referendum lokalnym). Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również sposób sformułowania pytania referendalnego | |podlegają ocenie organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że raz sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie nie może | |podlegać żadnym zmianom ani wymagać wyjaśnień. | |Należy mieć na uwadze, że przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek | |niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być | |zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo | |poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, | |obowiązkową procedurę. Wskazać należy, że z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy określających istotę i przedmiot referendum | |lokalnego jasno wynika, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w | |zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do | |przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej | |jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy. | |Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi | |prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym. Trzeba mieć przy tym ciągle na uwadze kwestię związaną z | |obowiązkiem skorzystania z kompetencji do samego rozpatrzenia wniosku odpowiadającego warunkom formalnym, od kwestii wiążącej | |się z zakazem przeprowadzania referendum w sprawach, które ze względu na przepisy prawa materialnego w ogóle nie należą do | |danego samorządu. | |W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o przeprowadzenie referendum zawierał pytanie o treści przywołanej na wstępie | |uzasadnienia. Należy zauważyć, iż inicjatorzy referendum użyli w pytaniu określeń: zakazu przeznaczania terenu, zakazu | |lokalizacji i zakazu budowy elektrowni wiatrowych. Trafnie w swoim rozstrzygnięciu podniósł organ, że tak postawione pytanie | |nie odpowiada prawu. | |Z treści tego pytania wynika, że nie dotyczy ono żadnej konkretnej sprawy, lecz wkracza w sferę określania kierunków polityki | |rozwoju gminy (przeznaczenie terenu), co nie należy do zakresu referendum lokalnego. Na takie rozumienie tego pytania pozwala | |uzasadnienie samej skargi (str. 7), gdzie mowa jest o "dokonywanych właśnie przez gminę zmianach w studium uwarunkowań i | |kierunków zagospodarowania przestrzennego". Pozytywna odpowiedź na postawione we wniosku referendalnym pytanie prowadziłaby w | |istocie nie do rozstrzygnięcia sprawy, lecz stanowiłaby element programu polityki rozwoju gminy, która prowadziłaby do | |narzucenia organowi stanowiącemu na nieokreślony czas ograniczenia w zakresie planów rozwoju gminy. Pytanie referendalne, | |które nie prowadzi do wyrażenia woli w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyznaczenia kierunków polityki rozwoju gminy | |nie harmonizuje z ustawą o referendum gminnym. | |Skoro, według art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem | |organów stanowiących i wykonawczych, przeto zarządzanie przez mieszkańców gminy jej zadaniami, choćby w jednej dziedzinie tych| |zadań (np. w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), stanowiłoby odejście od konstytucyjnej zasady. Mając na | |uwadze ustawowe rozgraniczenie "wykonywania zadań" i "decydowania o sprawach", nie można przedmiotem referendum lokalnego | |uczynić określania kierunków działania organów gminy w sposób wyrażony w pytaniu. | |Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 2467/12) " Z zakresu przedmiotowego referendum | |wyłączone są także sprawy niemające wprawdzie indywidualnego charakteru, ale dla rozstrzygnięcia których ustawodawca | |przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest zatem możliwe | |uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. | |Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan | |zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie tego planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu | |zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o| |planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, | |zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa | |(zob. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, | |s. 162-164)". | |Zawarte w pytaniu sformułowanie "zakaz lokalizacji" odnosi się właśnie do tego rodzaju aktu, który jest konkretyzacją studium | |zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z | |2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te | |obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Z | |kolei na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej kompetencji rady gminy | |należy jedynie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów | |zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 | |marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). | |Natomiast procedury dotyczące budowy inwestycji, a tego dotyczy przecież sformułowanie " zakazu budowy" na obszarze gminy tzw.| |"farm wiatrowych", zawarte w pytaniu referendalnym, wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów | |administracji architektoniczno - budowlanej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz. | |U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej instancji właściwym organem w | |zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta. Z tego tytułu jest on uprawniony do wydawania | |decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie - Prawo budowlane, między innymi pozwoleń na budowę, przy czym, co | |istotne, w myśl art. 82a tej ustawy, starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej | |właściwości, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro rada gminy nie może wydawać pozwoleń na budowę "farm| |wiatrowych", to przedmiot referendum, zaproponowany przez inicjatorów, nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji | |organów samorządu gminnego. | |Natomiast gdyby przyjąć, że inicjatorom referendum chodziło o wyrażenie zgody na lokalizację "farm wiatrowych", to tak | |sformułowany wniosek też prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego | |zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie | |zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów | |zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania | |przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje zasadniczo wójt | |(burmistrz, prezydent miasta). Tak, więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji | |rady gminy. | |Jak powiedziano w powołanym wyroku NSA z dnia 13 listopada 2012 r. "Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o | |planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w | |zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i | |określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone | |nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony | |zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. | |Procedura sporządzania miejscowego planu jest sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i | |zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów, | |powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. | |Zgodnie z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do sporządzenia projektu planu | |miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych jednostek | |samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane | |przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu | |planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o planowaniu i | |zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu | |miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku | |postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ | |jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, | |3, 10, 11, 12 i art. 18). Zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, co wynika z treści art. 27. Powyższe | |unormowania prawne wskazują, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, bowiem wynik referendum | |może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu". | |Niezależnie od powyższych wadliwości wniosek referendalny skarżących był wadliwie sformułowany, co zawsze prowadzi do | |wypaczenia wyniku referendum. Nie wiadomo bowiem czy intencją inicjatorów było uzyskanie zakazu przeznaczania terenu pod | |elektrownie wiatrowe, czy ich zamiarem objęty był zakaz zmiany przyjętego już planu zagospodarowania przestrzennego, czy też | |chodziło o zakaz budowy takich elektrowni (brak wariantowości pytań). | |W tym stanie rzeczy skarga – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – | |podlegała oddaleniu. | | | | | | |